Uzasadnienie
OSK 1937/04
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 16 stycznia 2002 r. obciążył Przedsiębiorstwo "A." Włodzimierz L. podwyższoną opłatą drogową w wysokości 14.643,30 zł za przejazd w dniu 8 sierpnia 2001 r. po drodze krajowej DK-1 pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia /pojazdem przekraczającym nacisk trzeciej osi składowej na jezdnię o 41,61 kN/. Jako podstawa materialnoprawna tej decyzji zostały wskazane:
- art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm.,
- 2 ust. 2 lp. tabeli - 5 pkt 5 lit. "e", par. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 51 poz. 607/ w związku z par. 5 ust. 4 i par. 5 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432/.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 5 kwietnia 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i obciążył firmę Przedsiębiorstwo "A." Włodzimierz L. karą pieniężną w kwocie 14.280 zł, wskazując jako podstawę tego rozstrzygnięcia art. 13 ust. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 i zał., do tej ustawy w brzmieniu, wprowadzonym art. 99 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz.U. nr 125 poz. 1371/. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzja z dnia 16 stycznia 2002 r. wydana została z naruszeniem prawa, bowiem powołała rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, które w dacie wydawania tej decyzji było już uchylone.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Włodzimierz L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił m.in., że w istocie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis par. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 51 poz. 607/ obowiązujący w dacie wydawania decyzji, którego niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. Przepis ten nie mógł więc stanowić formalnie podstawy do nakładania przewidzianych tam "opłat podwyższonych". Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w związku z reformą sądownictwa administracyjnego stał się właściwy dla rozpoznania sprawy wyrokiem z dnia 6 lipca 2004 r. oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że wbrew twierdzeniom skarżącego - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. nie obowiązywało już w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji.
Wprawdzie decyzja organu I instancji powołuje się na przepisy tego rozporządzenia, "ale naruszenie prawa w tym zakresie zostało dostrzeżone przez organ, który ponownie rozpoznawał sprawę i decyzja z dnia 5 kwietnia 2002 r. Organ ten uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia 16 stycznia 2002 r. i orzekł co do istoty sprawy, nakładając na skarżącego karę pieniężną zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji I instancji", a więc zgodnie z treścią zmienionego ustawą z dnia 6 września 2001 r. przepisu art. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. i według stawek przewidzianych we wprowadzonej do tej ustawy tabeli kar pieniężnych za użycie pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia. Jednocześnie sąd wskazał, że zgodnie z art. 104 par. 2 ustawy z dnia 26 września 2001 r. - Prawo o transporcie drogowym postępowania wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną - winny toczyć się według przepisów tej ustawy. W tym stanie rzeczy nie znajduje zastosowania przywołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Włodzimierz L. reprezentowany przez radcę prawnego Arkadiusza P. W skardze kasacyjnej skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie:
- art. 104 par. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/ poprzez błędne jego zastosowanie,
- art. 2 Konstytucji RP przez wydanie orzeczenia naruszającego podstawowe zasady demokratyczne państwa prawnego: "lex retro non agit" i "nulla poena sine lege",
- par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 8 poz. 60/ poprzez jego nie zastosowanie, a który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.
Uzasadniając podstawy kasacyjne autor skargi wyraża pogląd, że art. 104 par. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. stanowiący, że do postępowań administracyjnych wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się jej przepisy - należy odnieść do całego art. 104 i tylko do tego artykułu, a nie do wszystkich postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy. Art. 104 odnosi się jedynie do zezwoleń na wykonywanie transportu drogowego i do postępowań dotyczących tylko tego przedmiotu. Przepis ten nie ma więc zastosowania do spraw dotyczących sankcji za korzystanie bez zezwolenia z pojazdów nienormatywnych. Do tych spraw - stosownie do par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Taką interpretację potwierdza, zdaniem autora skargi, treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. P 6/02, w którym podkreślono, że w związku z par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłat drogowych z dnia 15 stycznia 2002 r. stanowiącym, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. - przepisy tego rozporządzenia "wywoływały, wywołują i mogą nadal wywoływać określone skutki prawne w zakresie wszystkich spraw administracyjnych ". Tymczasem - zgodnie z interpretacją WSA art. 104 prawa o transporcie drogowym "uznane za nieważne przepisy rozporządzenia z 2000 r. nigdy więcej winny nie znaleźć zastosowania w przypadkach określonych w par. 2 art. 104 cytowanej ustawy". Z tych przyczyn stanowisko WSA co do zasadności zastosowania art. 104 cyt. ustawy naruszałoby w sposób ewidentny przepis art. 2 Konstytucji RP i podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę lex retro non agit i nulla poena sine lege, jest całkowicie błędne i krzywdzące dla skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę na decyzję ostateczną, obciążającą użytkownika karą pieniężną za użycie nienormatywnego pojazdu bez zezwolenia wydany w powołaniu na art. 13 ust. 2a i zał. Nr 1 do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ odpowiada prawu.
W myśl art. 61 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ - jeżeli nacisk osi pojazdu przekracza dopuszczalne wielkości, określone w przepisach - przejazd pojazdu dozwolony jest pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Pojazd taki określony jest jako pojazd nienormatywny. Okoliczność, że w dniu 8 sierpnia 2001 r. pojazd należący do skarżącego przekraczał dopuszczalny nacisk na trzecią oś, a także wielkość tego przekroczenia, wskazane w protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu - nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego. Jest też niesporne, że skarżący nie posiadał zezwolenia na przejazd takim nienormatywnym pojazdem.
W dacie zaistnienia zdarzenia obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 51 poz. 607/. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w jej pierwotnym brzmieniu. Przepis ten stanowił, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia organ właściwy do ustalenia stawek opłat, w tym m.in. opłat podwyższonych za przejazd pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia. W par. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 pow. rozporządzenia ustalono, że za przejazd pojazdem nienormatywnym pobierana jest opłata podwyższona o 90% obliczona według zryczałtowanej długości trasy wynoszącej 400 km. Przepis ten obowiązywał i stanowił podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych do dnia 1 stycznia 2002 r. W tej dacie weszła w życie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/, która w art. 99 pkt 1 lit. "c" wprowadzającym zmianę do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zmieniła treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 4 tej ustawy. Zmiana ta polegała na wykreśleniu z art. 13 ust. 4 wyrazów "i ust. 2a". Wykreślona część upoważnienia ustawowego dotyczyła upoważnienia Rady Ministrów do ustalania opłat podwyższonych za przejazdy pojazdem nienormatywnym. Jednocześnie mocą art. 99 pkt 1 lit. "a i b" pow. ustawy o transporcie drogowym wykreślono podane dotychczas określenie sankcji za przejazd pojazdem nienormatywnym jako "opłaty podwyższone" i wprowadzono w to miejsce pojęcie "kary pieniężne", ustalając wysokość tych kar we wprowadzonym do ustawy z 1985 r. załączniku.
W konsekwencji tej zmiany z dniem 1 stycznia 2002 r. utraciło moc prawną rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w części dotyczącej omawianych konsekwencji przejazdów pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Od tej daty pow. rozporządzenie nie mogło więc już stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących przejazdu bez zezwolenia pojazdami nienormatywnymi.
Mając na uwadze szczególne wymagania jakie Konstytucja RP w art.... zastrzega w odniesieniu do przepisów ograniczających prawa lub nakładających /także zmieniających/ obowiązki na obywateli - w ustawach zawierających takie unormowania muszą być zawarte szczegółowe przepisy przejściowe i dostosowane regulujące wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustaw dotychczasowych /por. par. 30 zał. do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz.U. nr 100 poz. 908/.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. takie obowiązki wprowadziła, zmieniając dotychczasowe "opłaty podwyższone" na "kary pieniężne". W ustawie zawarto przepis przejściowy w art. 104 par.
- Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można przyjąć, że unormowanie zawarte w tym przepisie odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących zezwoleń na prowadzenie transportu. W par. 2 nie zastrzeżono bowiem, że zasada stosowania przepisów tej ustawy do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy odnosi się wyłącznie do spraw, o których mowa w par.
- Zważywszy nadto, że w ustawie z dnia 6 września 2000 r. nie zamieszczono żadnej innej regulacji intertemporalnej uznać należy, że przepis ten stanowi regulację intertemporalną obowiązującą do postępowań administracyjnych prowadzonych we wszystkich sprawach regulowanych tą ustawą. Powoływanie się na par. 8 rozporządzenia jest bezzasadne. Rozporządzanie to bowiem dotyczy innej problematyki - opłat drogowych, w tym opłat za przejazdy pojazdem nienormatywnym za zezwoleniem a nie kar pieniężnych za taki przejazd bez zezwolenia.
W skardze kasacyjnej błędnie więc zarzucono, że Sąd pominął przepis intertemporalny zawarty w par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 8 poz. 60/, jako obowiązujący w omawianej sprawie. Powyższe rozporządzenie dotyczy bowiem opłat drogowych pobieranych za przejazd nienormatywny na podstawie wydanego zezwolenia, a nie kar pieniężnych za taki przejazd dokonany bez zezwolenia, które - jak wyżej wskazano - od dnia 15 stycznia 2002 r. reguluje ustawa o drogach publicznych. Dlatego - zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 104 par. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r., w sprawie opłat drogowych uznać należy za bezpodstawne. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia wyrokiem sądu administracyjnego zasady nulla poena sine lege. O naruszeniu tej zasady można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby w dacie dokonania przejazdu pojazdem nienormatywnym czyn taki nie był zagrożony konsekwencjami finansowymi. Tymczasem w świetle unormowań zawartych w ustawie o drogach publicznych, zarówno w pierwotnym, jak i zmienionym brzmieniu nie budzi wątpliwości sama zasada ponoszenia przez użytkowników dróg ujemnych konsekwencji w przypadku użycia pojazdu nienormatywnego - bez zezwolenia. Co do tej zasady nie nastąpiła żadna zmiana w kolejnych nowelizacjach jeżeli chodzi o to w jakich przypadkach oraz w jakiej wysokości sankcje takie są stosowane. Zmiana dotyczyła jedynie formy unormowania omawianej kwestii, a opłaty podwyższone przemianowano na kary pieniężne i wprowadzono je do ustawy. Treść zaś obowiązku - ponoszenie przez użytkownika ujemnych konsekwencji za użycie pojazdu nienormatywnego - w zmienionym układzie normatywnym - nie została zmieniona i nie budzi wątpliwości. Odstąpienie od obciążenia użytkownika konsekwencjami użycia pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia pozostawałoby więc w sprzeczności z ogólną zasadą wyrażoną zarówno w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. w pierwotnym brzmieniu /art. 13 ust. 2a/, jak i w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 6 września 2001 r., a także pozostawałoby w sprzeczności z elementarnym poczuciem słuszności. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. P 6/02 stwierdzającego m.in. niekonstytucyjność par. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny akcentuje tu, że oceniając konstytucyjność przepisu par. 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. - "kontroli zgodności z Konstytucją podlegała nie treść wynikającego z tego przepisu obowiązku prawnego, ale to, czy przepis, który taki obowiązek formułował został ustanowiony przez właściwy organ, a więc kompetencje organu do stanowienia takiego przepisu. Treść zaś obowiązku - ponoszenie przez użytkownika ujemnych konsekwencji za przejazdy nienormatywnych pojazdów bez zezwolenia - w zmienionym układzie normatywnym nie budzi wątpliwości".
W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny zwraca nadto uwagę na to, że naprawianie prawa /a temu celowi służyć miało m.in. przeniesienie do uregulowań ustawowych pierwotnie regulowanych w rozporządzeniu wykonawczym - sankcji za korzystanie z pojazdów nienormatywnych/ "nie może prowadzić w żadnym wypadku do legitymizowania zachowań naruszających prawo", nie może więc także być wykorzystywane przez użytkownika, który ewidentnie naruszył prawo zakazujące używania bez zezwolenia pojazdów nienormatywnych - do uwolnienia się od konsekwencji korzystania z dróg w sposób niezgodny z prawem.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwestionowany w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skarg Włodzimierza L. na decyzję ostateczną, obciążającą skarżącego jako użytkownika drogi karą pieniężną za korzystanie bez zezwolenia z pojazdu nienormatywnego wydaną na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 6 września 2002 r. - prawa nie narusza.
Dlatego - działając na podstawie na wstępie powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.