Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach /zwany dalej WSA/ wyrokiem z dnia 2 września 2004 r., II SA/Ka 1681/02 oddalił skargę Aleksandry N. i Adama N. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 12 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Główne motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu wyroku były następujące: dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem WSA doszedł do wniosku, że nie narusza ona prawa. Zaskarżona decyzja zapadła w warunkach związania organu administracyjnego, stosownie do obowiązującego w dacie jej wydania art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ poglądami zawartymi w wyroku byłego Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 4 grudnia 2001 r., II SA/Ka 258/00, mocą którego uchylono decyzję pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pawilonu handlowego.
W uzasadnieniu wyroku WSA zaznaczył, iż decyzja organu drugiej instancji została wydana już po wyroku NSA uchylającym pozwolenie na budowę pawilonu /wyrok z dnia 21 kwietnia 1999 r., II SA/Ka 1189/98/ wobec jego realizacji w oparciu o nieostateczną decyzję. W wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. Sąd wykluczył możliwość wydania w stosunku do przedmiotowego pawilonu handlowego zarówno decyzji zezwalającej na użytkowanie, jak i decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania, sporny obiekt stanowi samowolę budowlaną. Orzekający w sprawie skład orzekający WSA na podstawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm., zwana dalej przepisy wprowadzające/ był związany poglądami prawnymi zawartymi w wyroku w sprawie II SA/Ka 258/00, jak i sprawie II SA/Ka 1189/98.
W związku z powyższym postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jak i zmiany sposobu użytkowania pawilonu handlowego było bezprzedmiotowe i dlatego zasadnie postępowanie w sprawie zostało umorzone. Twierdzenie skarżących co do realizacji pawilonu handlowego w oparciu o decyzję organu pierwszej instancji, co do której po stronie organu oraz inwestora istniało przekonanie o jej ostateczności w świetle dotychczasowych wyroków II SA/Ka 258/00 i II SA/Ka 1189/98 nie mogą odnieść żadnego skutku.
Wbrew twierdzeniom skarżących organ nie był zobowiązany do wzywania stron celem zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, a jedynie do umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Nie budzi wątpliwości, iż skarżący o toczącym się postępowaniu wiedzieli, a od doręczonej im decyzji organu pierwszej instancji złożyli odwołanie. Nie doszło więc we wskazanym zakresie do uchybień, a szczególnie takich, które miałyby wpływ na wynik sprawy.
Opisany wyrok z dnia 2 września 2004 r. zaskarżony został do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną wniesioną przez pełnomocnika /radcę prawnego/ Aleksandry i Adama N. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 99 cyt. wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Sąd związany jest poglądami prawnymi wyrażonymi w poprzednich wyrokach NSA, pomimo istotnej zmiany stanu faktycznego, mającej miejsce po wydaniu wcześniejszych wyroków przez NSA, naruszenie art. 145 par. 1 lit. "a i c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ poprzez brak uchylenia decyzji organu administracji mimo naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /w tym/ art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ oraz poprzez naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania tj. art. 8 Kpa W związku z tym sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organów administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż związanie oceną prawną może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany po wydaniu wyroku stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Istotna zmiana okoliczności faktycznych, która nastąpiła po wydaniu poprzednich wyroków NSA polegała na ujawnieniu okoliczności, iż do rozpoczęcia budowy pawilonu, mimo wniesienia odwołania, doszło w wyniku zaniedbań organów administracji. W wyniku przewlekłego działania Urzędu Wojewódzkiego inwestor rozpoczął budowę w oparciu o przekazany przez Urząd Miasta w Ż. dziennik budowy, którego wydanie nastąpić mogło tylko przy prawomocnym pozwoleniu na budowę. W efekcie wadliwego działania administracji inwestor oraz organ pierwszej instancji były przekonane o legalności budowy w związku z czym rozpoczęto prace budowlane. Naruszenie art. 59 Prawa budowlanego polegało na tym, że na podstawie art. 59 tegoż prawa możliwe było legalizowanie obiektów budowlanych, jeżeli ich wzniesienie nastąpiło w konsekwencji wadliwego działania organów administracji. W niniejszej sprawie doszło do rozpoczęcia budowy mimo wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę.
Uczestnicy postępowania - Grażyna i Ryszard M. wnieśli odpowiedź na kasację, w której w pełni poparli rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku WSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na początku podnieść należy, iż zarzuty skargi nie zostały sformułowane precyzyjnie w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. W skardze nie wskazano wyraźnie na zawarte w tym przepisie podstawy kasacji tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub zastosowanie /pkt 1/ oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /pkt 2/. Wskazano na naruszenie art. 99 przepisów wprowadzających, nie wskazują na kwalifikację tego naruszenia w rozumieniu powołanego wyżej przepisu art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezasadne było podniesienie w skardze naruszenia przepisu art. 8 Kpa bowiem przepisy tego aktu nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W pierwszym rzędzie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu art. 99 przepisów wprowadzających stanowiącego, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. (...), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Powołany przepis łączy w sobie elementy materialnoprawne i procesowe. Przez pojęcie oceny prawnej należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie oceną prawną, o jakim mowa w art. 99 przepisów wprowadzających, ma swoje granice. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 99 nie może znaleźć zastosowania w przypadku zmiany stanu prawnego co powodować będzie konieczność dokonania przez organ administracyjny nowych, samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego.
Podobnie zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność i co za tym idzie ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Rzecz jednak w tym, iż wskazane przypadki nie miały miejsca w zakresie objętym zaskarżonym wyrokiem WSA, chybione są zatem zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA przepisu art. 99 przepisów wprowadzających.
W skardze kasacyjnej, co wynika z jej uzasadnienia, wnoszącemu skargę znane były wcześniejsze wyroki Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach /zwanego dalej NSA/ oraz ich motywy tj. wyrok z dnia 21 kwietnia 1999 r., II SA/Ka 1189/98 oraz wyrok tegoż Sądu z dnia 4 grudnia 2001 r., II SA/Ka 258/00, do których odniósł się WSA w zaskarżonym wyroku z dnia 2 września 2004 r., II SA/Ka 1681/02.
W wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., po rozpoznaniu skargi Grażyny i Ryszarda M. NSA uchylił decyzję Wojewody K. z dnia 15 maja 1998 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ż. z dnia 12 marca 1998 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego wydanych na rzecz Grzegorz K. Nie ulega zatem wątpliwości, iż skutkiem powołanego wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. była eliminacja wydanego wcześniej pozwolenia na budowę. Kolejnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2001 r., po rozpoznaniu skargi Grażyny i Ryszarda M. NSA uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia 7 stycznia 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną Prezydenta Miasta Ż. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu. W uzasadnieniu Sąd przypomniał o eliminacji z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz Grzegorza K. Z odpisu dziennika budowy, znajdującego się w aktach sprawy wynika, że G. K. rozpoczął budowę w dniu 15 kwietnia 1999 r., a więc zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczną.
Mimo uchylenia przez Sąd decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor kontynuował budowę i pawilon handlowy został całkowicie wybudowany. Aleksandra i Adam N. nabyli pawilon z dniem 15 lipca 1999 r. i w momencie nabycia przez nich działki pawilon handlowy był już wybudowany.
W konkluzji uzasadnienia wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. NSA wyraził pogląd, iż "skoro przedmiotowy pawilon został wybudowany bez pozwolenia na budowę, stanowi tym samym samowolę budowlaną, to nie może być na niego wydana decyzja w zakresie użytkowania obiektu ani decyzja w zakresie zmiany użytkowania". Po wydaniu omawianego wyroku przez NSA nie zaszły, wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, jakiekolwiek zmiany stanu faktycznego sprawy, które uzasadniałyby nietrafną ocenę WSA odnośnie związania oceną prawną na zasadzie art. 99 przepisów wprowadzających.
Powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument w postaci wydania inwestorowi przez Urząd Miasta w Ż. dziennika budowy nie miał w sprawie jakiejkolwiek doniosłości przesądzającej o błędnym stanowisku zawartym w zaskarżonym wyroku WSA. W zaskarżonym wyroku WSA trafnie przyjął zasadę związania oceną prawną na zasadzie art. 99 przepisów wprowadzających skoro we wcześniejszym wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. wykluczona została możliwość wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie, jak i decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania. Nie ma też podstaw do przypisania istotnego znaczenia podniesionym w skardze kasacyjnej perturbacjom związanym z rozpoznaniem odwołania przez byłego Wojewodę K. w 1998 r.
W skardze kasacyjnej niczym nie uzasadniono na czym polegać miało naruszenie przez WSA ogólnie powołanego przepisu art. 59 Prawa budowlanego. Wymieniony przepis był nowelizowany, ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było sprecyzowanie na czym dokładnie i w jakim fragmencie jego systematyki naruszenie tego przepisu polegało tymczasem w petitum skargi, jak i w jej uzasadnieniu zabrakło w tym zakresie jakichkolwiek informacji zaś w takim przypadku Sąd nie znalazł powodów by odnosić się do lakonicznie i nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut legalizowania obiektów wzniesionych w konsekwencji wadliwego działania organów administracji nie mieścił się w granicach sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem WSA. Niespornym pozostaje fakt, iż obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego, konsekwencje tego stanu rzeczy mogą być dochodzone w odrębnym postępowaniu nie można zatem można czynić zarzutu naruszenia przez WSA przepisu art. 145 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec podniesionych dotychczas okoliczności były podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i art. 175 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.