Uzasadnienie
OSK 1953/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 czerwca 2004 r., wydanym w sprawie II SA/Ka 1608/02 oddalił skargę Dariusza P. i Aleksandry P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości.
Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia 21 czerwca 2002 r., (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 9 maja 2002 r., mocą której odmówiono Aleksandrze P. i Dariuszowi P. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 9 kwietnia 1996 r., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, oznaczonej nr 3/34 i 10/15, w C. Działki, których dotyczyła decyzja z 1996 r. stanowiły własność Gminy C. Z jej też wniosku toczyło się postępowanie w sprawie podziału nieruchomości. Aleksandra P. i Dariusz P. wystąpili do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania, powołując jako podstawę prawną wznowienia art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 Kpa. Wnioskodawcy wskazali, że mimo, iż są właścicielami działek 3/25 i 3/26 sąsiadujących bezpośrednio z podzieloną nieruchomością, nie brali udziału w toczącym się w 1996 r. postępowaniu. Na ich działkach usytuowany jest pawilon handlowy, który nabyli wraz z gruntem od Skarbu Państwa, a jedyna droga dojazdowa do pawilonu biegnie przez podzieloną działkę. Na skutek decyzji zatwierdzającej podział, część podzielonej działki wraz z opisaną drogą została przekazana wspólnocie mieszkaniowej bloku mieszkalnego przy ul. G. 13 w C. W związku z powyższym domagali się wznowienia postępowania i dokonania takiego podziału nieruchomości, aby znajdująca się w jej obrębie wewnętrzna droga osiedlowa została wyodrębniona, jako osobna działka geodezyjna, nie wchodząca w skład wydzielonej działki 3/35, bądź aby zapisano na wydzielonej działce służebność przejazdu dla działek 3/25 i 3/26. Organ I instancji, odmawiając wznowienia przedmiotowego postępowania, powołał się na art. 149 par. 3 Kpa, podnosząc, iż złożony wniosek pochodził od osób, które nie miały przymiotu strony postępowania podziałowego. Stronami postępowaniu o podział nieruchomości, toczącego się na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, mogli być tylko właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek podlegających podziałowi. Takiego przymiotu wnioskodawcy jednak nie posiadali.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, Aleksandra P. i Dariusz P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. Skarżący powtórzyli część argumentów podanych we wniosku o wznowienie postępowania, a nadto dodali, że między nimi a wspólnotą mieszkaniową, która stała się jedynym właścicielem drogi zaistniał konflikt, który może zostać rozwiązany jedynie na drodze, na której powstał, czyli poprzez zmianę sposobu podziału spornych nieruchomości. Podali także, że wystąpili do Sądu Rejonowego w C. o ustanowienie służebności drogi koniecznej, ponieważ nie ma innej możliwości dojazdu do ich działek. Wskazali wreszcie, że mają takie samo prawo, jak mieszkańcy bloku przy ul. G. 13 do korzystania z drogi dojazdowej, co wynika z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzja podziałowa pozbawiła ich dojazdu do własnych posesji, które nabyli w 1992 r. od Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stwierdził, iż wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy podanie o wznowienie wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania, na którą powołały się organy w niniejszej sprawie, występuje wówczas, gdy podanie o wznowienie złoży podmiot nie będący stroną.
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ obowiązująca w czasie, toczącego się postępowania o podział nieruchomości nie określała podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o podział nieruchomości i uczestniczących w takim postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego dominuje jednak pogląd, że wnioskodawcą i stroną takiego postępowania administracyjnego jest właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi. Podział inicjowany przez właściciela /użytkownika wieczystego/ ma na celu wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły zostać wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. W postępowaniu tym nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami.
Sąd I instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 1999 r., I SA 1599/98 /Lex nr 48521/, zgodnie z którym nawet w sytuacji, gdyby skarżący nabyli służebność gruntową, obciążającą dzieloną nieruchomość, także wówczas postępowanie podziałowe nie dotyczyłoby ich interesu prawnego, ponieważ stosownie do art. 290 par. 2 Kc. w razie podziału nieruchomości obciążonej, służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział. W tej sytuacji Sąd uznał, iż nie istniały podstawy do wznowienia przedmiotowego postępowania, wskazując dodatkowo, iż w sprawie nie zachodziły również przesłanki wszczęcia tegoż postępowania przez Prezydenta Miasta C. na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, ponieważ mimo powołania się na ten przepis skarżący nie wykazali w żaden sposób, jaka nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy wyszła na jaw lub jakie pojawiły się nowe dowody, które nie były znane organowi w czasie wydawania przez niego decyzji. Wznowienie zaś postępowania na podstawie dowodów lub okoliczności znanych organowi w dniu wydania przez niego decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Aleksandra P. i Dariusz P., wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Jako podstawę prawną skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym nie można przypisać przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, co powoduje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą nieważnością.
Uzasadniając skargę przedstawili argumenty merytoryczne dotyczące decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w następstwie którego zostali pozbawieni możliwości korzystania z drogi dojazdowej do sklepu, znajdującego się na ich działkach. Argumentem, który winien mieć decydujące znaczenie dla uznania A. P. i D. P. za strony postępowania administracyjnego, posiadające interes prawny w tym postępowaniu winien być, ich zdaniem fakt, że korzystali z przedmiotowej drogi od ponad 30 lat przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta C. Co więcej, w strukturę drogi zostały wbudowane urządzenia służące do dostarczania mediów zarówno dla Wspólnoty, jak i skarżących. Dlatego też za chybione należało, ich zdaniem uznać powołanie przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. /SA/Gd 3467/95/, który to wyrok został wydany w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Według skarżących, ich interes prawny wyraża się w przysługującym im prawie korzystania z drogi, usankcjonowanym na mocy orzeczeń organów administracji publicznej, wydanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W szczególności przepis art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujący w dacie zatwierdzenia podziału, konstruował na rzecz skarżących uprawnienie do wykonywania przez nich prawa własności stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym uprawnienie do żądania respektowania tego sposobu wykonywania prawa od innych podmiotów, w tym również od organów administracji. Ponadto, pozbawienie ich prawa korzystania z drogi, które zostało nabyte przeciwko Gminie, jako uprzedniemu właścicielowi nieruchomości, spowodowało iż zmuszeni zostali do podjęcia kroków w celu uzyskania służebności gruntowej od obecnego właściciela nieruchomości. Na poparcie powyższych wywodów w skardze przytoczone zostały liczne tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r. IV SA 1314/91; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1993 r. SA/Lu 517/93; wyrok NSA z 15 lipca 2003 r. II SA/Wr 2815/00; wyrok NSA z dnia 10 maja 1993 r. I SA 1471/92/. Dodatkowo decyzja o podziale naruszyła, według A. P. i D. P. zasadę praworządności, powtórzoną w art. 6 Kpa, zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 Kpa oraz zasadę ochrony praw nabytych. Zatem wskazane wyżej uchybienia świadczą w szczególności o wydaniu decyzji dotyczącej podziału nieruchomości z naruszeniem art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Utrzymanie takiej decyzji w obrocie prawnym jest w sposób oczywisty sprzeczne z prawami człowieka, zagwarantowanymi w Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarga kasacyjna Aleksandry P. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2004 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że sąd kasacyjny związany jest podstawami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej i jego rola ogranicza się do weryfikacji zarzutów sformułowanych w tej skardze, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i wymogi, które winna spełniać określone zostały w art. 176 powołanej wyżej ustawy. Między innymi należy w niej przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Nie wystarczy przy tym samo wskazanie przepisu ustawy, stanowiącego podstawę kasacji. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej jest określenie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną winien być on rozumiany i stosowany.
Rozpoznając skargę kasacyjną pod tym kątem stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały wprost i jednoznacznie wyartykułowane w jej treści. Nie mniej jednak składający skargę wskazali przepisy prawa materialnego jak i procedury administracyjnej, które w ich ocenie zostały naruszone przez organy administracji i który to stan naruszenia zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę.
Oceniając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ nie regulowała problematyki stron postępowania podziałowego. Dla porównania, również na tle obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm./ ustawodawca nie wskazał wprost stron postępowania podziałowego. W art. 97 ust. 1 tej ustawy zawarte zostało unormowanie, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Skoro zarówno w ustawie z 1997 r. jak i ustawie z 1985 r. pojęcia strony postępowania podziałowego oraz interesu prawnego nie zostały zdefiniowane, to przy ich wykładni znajdują zastosowanie kryteria wypracowane w orzecznictwie na tle art. 28 Kpa, dotyczące pojęcia strony. Stanowisko takie prezentowane jest między innymi w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami /s. 349, G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj oraz E. Mzyk Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005/, które w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zauważyć zatem wypada, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny. Procesowy, bo tylko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną, i materialny, gdyż musi istnieć określony przepis, który by chronił jej interes pozytywny lub negatywny. O przymiocie strony nie może decydować jedynie wola osoby zainteresowanej, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy w tej sytuacji podkreślić, że interes prawny nie może wynikać z uznania czy to organu, czy sądu, lecz z konkretnej normy prawnej, która w sposób bezpośredni lub pośredni określa ten interes prawny.
W przedmiotowej sprawie, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, brak jest konkretnej normy prawnej, z której Aleksandra P. i Dariusz P., jako właściciele sąsiednich działek w stosunku do dzielonej nieruchomości mogliby wywieść swój interes prawny w postępowaniu podziałowym. Co za tym idzie, nie posiadają oni również takiego interesu w żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości. Takie stanowisko, na co również zwracał uwagę skład rozpoznający sprawę w I instancji, znalazło swoje odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach sądowych, wydanych również w oparciu o przepisy ustawy z 1985 r. Dla przykładu raz jeszcze należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w wyroku z dnia 28 stycznia 1997 r., SA/Gd 3467/95, zgodnie z którym "właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (...) nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa." /ONSA 1997 Nr 4 poz. 180/. Tożsame stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 1999 r. /niepublikowany/, stwierdzając wprost "Z przyjętych w art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (...) rozwiązań prawnych wynika, że interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Interesu prawnego nie można zatem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości /np. dzierżawy/. Interesu prawnego nie można też wyprowadzić z zamiaru kupna nieruchomości objętej podziałem".
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż wszelkie argumenty zawarte w skardze kasacyjnej zmierzające do wykazania interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie są w zupełności chybione. Co więcej podkreślić trzeba, iż zarzuty dotyczące naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego, który miał rzekomo gwarantować dojazd do nieruchomości skarżącego nie mogły być przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu, podobnie jak i inne zarzuty merytoryczne, dotyczące ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, jako nie mająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.