Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 września 2004 r. II SA 1127/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych [...] H. K. na okres od [...] grudnia 2002 r. do 3 stycznia 2003 r. - utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż Komendant Wojewódzki Policji w G. odwołał [...] H. K. z dniem 15 lipca 2002 r. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w N. i przeniósł z urzędu do swojej dyspozycji, z zachowaniem uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku przez okres 6 miesięcy. W dniu 4 października 2002 r. [...] H. K. zwrócił się z prośbą do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o skierowanie na komisję lekarską i zwolnienie ze służby w Policji z dniem 13 stycznia 2003 r. w związku z nabyciem prawa do emerytury. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w Z. orzeczeniem (...) uznała ww. całkowicie niezdolnym do służby w Policji, zaliczyła do III grupy inwalidztwa oraz ustaliła, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji. Orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarska MSWiA w P. w dniu 3 grudnia 2002 r.
W dniu 13 grudnia 2002 r. [...] H. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o zmianę daty rozwiązania stosunku służbowego na dzień 3 stycznia 2003 r. Komendant przychylając się do prośby, w dniu 20 grudnia 2002 r. wydał rozkaz personalny o zwolnieniu [...] H. K. ze służby w Policji z dniem 3 stycznia 2003 r., który to rozkaz doręczono policjantowi w dniu 8 stycznia 2003 r. Natomiast w dniu [...] grudnia 2002 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w G. wpłynęła informacja z Prokuratury Okręgowej w Z. o wydaniu w dniu 19 grudnia 2002 r. wobec [...] H. K. postanowienia o przedstawieniu zarzutów z art. 18 par. 2 Kk w zw. z art. 231 par. 1 Kk i art. 271 par. 1 Kk w zw. z art. 11 par. 2 Kk. Na podstawie tej informacji Komendant Wojewódzki Policji w G. rozkazem personalnym nr 430 z dnia [...] grudnia 2002 r. zawiesił [...] H. K. w czynnościach służbowych na okres od dnia [...] grudnia 2002 r. do dnia 3 stycznia 2003 r. Rozkazowi temu nadał w oparciu o art. 108 par. 1 Kpa, rygor natychmiastowej wykonalności.
Rozpatrując przedmiotowa sprawę w postępowaniu odwoławczym Komendant Główny Policji wskazał na treść art. 39 ust. 1 i art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z tymi uregulowaniami, właściwy przełożony zawiesza policjanta w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne z oskarżenia publicznego, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Użyty w treści cytowanego przepisu zwrot "zawiesza się" wskazuje, iż w razie zaistnienia określonych warunków istnieje obowiązek zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Taka sytuacja zaistniała, w ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie. W dniu 19 grudnia 2002 r. wydano postanowienie o przedstawieniu H. K. zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 18 par. 2 Kk w zw. z art. 231 par. 1 Kk i art. 271 par. 1 Kk. Zarzucane czyny są przestępstwami umyślnymi ściganymi z oskarżenia publicznego. Tak wiec Komendant Wojewódzki Policji w G. jako uprawniony przełożony, podejmując decyzję o zawieszeniu wymienionego policjanta w czynnościach służbowych postąpił zgodnie z prawem. Okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych mieści się w ramach terminu określonego w treści art. 39 ust. 1 ustawy o Policji i uwzględnia datę rozwiązania stosunku służbowego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2002 r. jako niezgodnych z prawem. W motywach skargi wskazał, iż rozkaz personalny o zawieszeniu go w czynnościach służbowych został mu doręczony w dniu 4 stycznia 2003 r. a więc już po zwolnieniu ze służby w Policji, co nastąpiło z dniem 3 stycznia 2003 r. Skutkiem ustania stosunku służbowego było wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu. Nadto skarżący podkreślił, iż żadnych zarzutów w postępowaniu karnym mu nie przedstawiono a także, iż nie istniały podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji.
Nie uwzględniając wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż właściwy jest zgodnie z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ do rozpoznania wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi. Nadto Sąd ten wskazał, iż podstawę zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2000 nr 7 poz. 58 ze zm./ stanowiło zawiadomienie działającego na mocy art. 21 par. 2 Kpk Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w Z. z dnia [...] grudnia 2002 r. o wydaniu w dniu 19 grudnia 2002 r. postanowienia o przedstawieniu H. K. zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 18 par. 2 Kk w zw. z art. 231 par. 1 i art. 271 par. 1 Kk w zw. z art. 11 par. 2 Kk. Zarzuty określone w powołanych przepisach obejmują przestępstwa umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, w związku z czym organ stosownie do powołanego art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji obowiązany był zawiesić policjanta w czynnościach służbowych. W dacie wydania rozkazu o zawieszeniu w czynnościach służbowych w dniu [...] grudnia 2002 r. jak podkreślił Sąd skarżący pozostawał w służbie. Decyzji organu nadano na podstawie art. 108 Kpa rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uzasadnione obligatoryjnością zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych wynikającą z przepisów ustawy o Policji i zdaniem Sądu nie można odmówić organowi racji zastosowania rygoru z uwagi na ważny interes społeczny. Wskazano, że przedmiotowy rozkaz został wydany i wykonany w czasie gdy skarżący pozostawał w służbie. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że decyzja o zawieszeniu go w czynnościach służbowych powinna ulec uchyleniu, gdyż została doręczona w dniu 4 stycznia 2003 r. po zwolnieniu go ze służby kiedy nie był już policjantem. Wyjaśniono, że przy zaistnieniu przesłanek z art. 108 Kpa organ administracji działa w sytuacji, która ma znamiona stanu wyższej konieczności i nadany rygor powoduje, iż decyzja podlega wykonaniu już po jej wydaniu. Również nie podzielono zarzutu skarżącego, iż organ obowiązany był zweryfikować nadesłane przez Prokuraturę zawiadomienie o przedstawieniu zarzutów, skoro dokumentom urzędowym służy domniemanie prawdziwości.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożył pełnomocnik H. K. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2000 nr 7 poz. 58 ze zm./poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, że mimo, iż przeciwko skarżącemu nie było wszczęte postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne z oskarżenia publicznego zgodnie z przepisami art. 71 par. 1 Kpk oraz art. 313 par. 1 Kpk, organ przełożony obowiązany był zawiesić H. K. w czynnościach służbowych,
- naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną mimo, że była ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w związku z jej wydaniem w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - mimo braku ku temu przesłanek;
- naruszenia prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 133 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na sprzeczności istotnych ustaleń sądu z zebranym w aktach sprawy materiałem dowodowym, poprzez przyjęcie, że postępowanie karne w stosunku do skarżącego zostało w dniu 19 grudnia 2002 r. przez Prokuratora wszczęte mimo ewidentnych uchybień procesowych.
Mając na uwadze powyższe zarzuty zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sąd Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego -uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego H. K. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd /porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. OSK 121/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 11/.Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 cytowanej ustawy skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie przeciwko decyzji organu /porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. FSK 80/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 12/.
Pełnomocnik skarżącego powołując się na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazał na przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2000 nr 7 poz. 58 ze zm./, który statuuje zasadę zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne z oskarżenia publicznego, przy czym czyni to na okres nie dłuższy niż 3 miesiące.
Ratio legis instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych polega na tym, aby policjanta pełniącego służbę niezwłocznie odsunąć od wykonywania swoich obowiązków. Zatem przepis ten odnosi się do policjantów pozostających w czynnej służbie.
Przedmiotową decyzję /rozkaz personalny/ o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności określonym w art. 108 Kpa - sporządzono dnia [...] grudnia 2002 r. Jest okolicznością niesporną w okolicznościach przedmiotowej sprawy, iż decyzję tę z uwagi na pobyt skarżącego w szpitalu tego dnia nie doręczono stronie. Uczyniono to dopiero w dniu 4 stycznia 2003 r. Natomiast wcześniejszym rozkazem personalnym z dnia 20 grudnia 2002 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 3 stycznia 2003 r. Zatem na potrzeby niniejszej sprawy niezbędne jest przedstawienie rozważań odnoszących się do kwestii związania organu wydaną decyzją.
Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 110 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzje jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Zatem akt woli organu władzy staje się decyzją w rozumienia obowiązującego prawa, dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie administracyjnym decyzja sporządzona /a więc spełniająca wymogi formalne/, ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia /ogłoszenia/ - porównaj wyrok NSA z 26 marca 2001 r. V SA 90/00 - Lex nr 51328/.
Tak więc w rozpoznawanej sprawie przy uwzględnieniu powyższych rozważań podnieść należy, iż sporządzona w dniu [...] grudnia 2002 r. z tą właśnie datą decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych H. K. wydana została i doręczona stronie w dniu 4 stycznia 2003 r. W dniu tym H. K. nie był już funkcjonariuszem Policji w czynnej służbie albowiem rozkazem personalnym nr [...] z dnia 20 grudnia 2002 r. został zwolniony ze służby z dniem 3 stycznia 2003 r. Natomiast przepis art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nie ma zastosowania do policjanta zwolnionego ze służby.
Zauważyć w tym miejscu należy, że rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji wydanej i doręczonej skarżącemu w dniu 4 stycznia 2003 r. nie powodował tak jak przyjęto to w zaskarżonym wyroku, iż z dniem [...] grudnia 2002 r. weszła ona do obrotu prawnego. Rygor natychmiastowej wykonalności stanowi tylko jeden ze składników zaskarżonej decyzji i powoduje w przypadku wejścia takiego rozstrzygnięcia do obrotu poprzez jego ogłoszenie lub doręczenie, że podlega ono wykonaniu mimo, że biegnie termin do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania zaczął biec od dnia 4 stycznia 2003 r., kiedy skarżący nie był już policjantem.
Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie jako usprawiedliwiony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to pozwala na zastosowanie przepisu art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zachodzi co już wyżej podniesiono tylko naruszenie prawa materialnego.
Stąd też uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji należy także uchylić zaskarżoną do tego Sądu decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Z przytoczonych wyżej względów na podstawie art. 188 i art. 145 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 193 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.