Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 października 2004 r., II SA/Wr 1414/02 uchylił zaskarżoną przez Krystiana R. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 7 maja 2002 r. (...) w przedmiocie renty socjalnej oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że odmowa przyznania renty socjalnej umotywowana została przepisem art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./. Przepis ten w czasie wydawania skarżonych decyzji stanowił, świadczenie pieniężne z pomocy społecznej wypłaca się w okresach miesięcznych od miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Ustalenia zatem, kiedy świadczenie z pomocy społecznej ma być wypłacane wymaga zbadania, w jakim miesiącu kalendarzowym został złożony wniosek oraz jakim miesiącu kalendarzowym została złożona dokumentacja.
Jest niewątpliwe, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół /ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności Krystian R. złożył w dniu 2 listopada 2001 r. W aktach sprawy znajduje się również wniosek o przyznanie renty socjalnej, jak również z lektury akt wynika, że wnioski o przyznanie zasiłku stałego za okresy poprzedzające złożenie wniosku z 2 listopada 2001, były uwzględniane przez organy świadczące pomoc społeczną od 1995 r. wydawanymi decyzjami o przyznaniu zasiłku stałego, a od 14 września 1996 r. renty socjalnej. Uzasadnieniem do przyznania świadczenia z pomocy społecznej było spełnienie kryterium stanu zdrowia - inwalidztwo drugiej grupy istniejące od urodzenia stwierdzone w 3 marca 1995 r. przez Obwodową Komisje ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia w B., potwierdzone przez orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 czerwca 1999 r. całkowitą niezdolnością do pracy.
W ocenie Sądu należy rozważyć, czy wniosek o przyznanie zasiłku stałego, który został zastąpiony rentą socjalną nie dotyczył także okresu po 30 czerwca 2001 r. Zdaniem Sądu, tylko wyraźne ograniczenia czasowe zawarte we wcześniejszym wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej skutkowałoby koniecznością złożenia przez skarżącego nowego wniosku w lipcu 2001 r. O ile omawiany wniosek był aktualny także po upłynięciu okresu przyznania renty socjalnej i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, to należało nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia wymaganej dokumentacji medycznej /orzeczenia o stopniu niepełnosprawności/. Takiego obowiązku na wnioskodawcę organ pierwszej instancji nie nałożył mimo, że Ośrodek Pomocy Społecznej mógł rozważyć dodatkowo ustne zgłoszenie żądania o przyznanie renty socjalnej za dalsze okresy, po 30 czerwca 2001 r. wiedząc, że wnioskodawca stara się o wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Trzeba przy tym zauważyć, że nieprzedstawienie przez skarżącego wymaganego orzeczenia w dniu 1 lipca 2001 r. nie było efektem jego zaniedbania. Bezpośrednio po uzyskaniu orzeczenia, upływie 6 miesięcy od podjęcia starań o jego uzyskanie, w dniu 2 listopada 2001 r. skarżący złożył je do Ośrodka Pomocy Społecznej. Obarczenie wnioskodawcy negatywnymi skutkami oczekiwania na rozpatrzenie sprawy przez inny organ - wydający brakujący dokument, byłoby naruszeniem art. 43 ust 6 ustawy o pomocy społecznej. Decydująca powinna być chwila, w której przedłożenie wymaganej dokumentacji było możliwe przy zachowaniu należytej staranności. O taką dokumentację wnioskodawca wystąpił już w 26 kwietnia 2001 r., a więc zdecydowanie przed upływem terminu, na jaki przyznana została renta socjalna decyzją z dnia 20 września 1996 r., nie można zatem przyjąć, że nie zachował on należytej staranności. Odmienne stanowisko polegające na uwzględnieniu daty złożenia dokumentu bez zbadania przyczyn jego złożenia z opóźnieniem, stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie cyt. przepisu art. 43 ust. 6 oraz art. 36 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, zważywszy, że orzeczenie o niepełnosprawności wskazywało, iż także w okresie objętym decyzją odmowna organu pierwszej instancji zachodziły materialne przesłanki przysługiwania renty socjalnej określone w art. 27a ustawy o pomocy społecznej.
Skargą kasacyjną z 22 listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy pierwszej i drugiej instancji, polegającą na przyjęciu, że przy ustalaniu okresu wypłaty renty socjalnej decydującą powinna być chwila, w której przedłożenie wymaganych dokumentów było możliwe przy zachowaniu przez stronę należytej staranności.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO stwierdziło, że z takim stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić. W świetle przepisu art. 27a ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej ustawodawca przewidział możliwość uzyskania renty socjalnej przez osobę pełnoletnią, całkowicie niezdolną do pracy z powodu inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia, niezależnie od dochodu. W rozumieniu art. 2a ust. 4 cyt. ustawy całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo posiadania znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych.
Świadczenie w formie renty socjalnej przysługuje zatem w razie spełnienia wymogów określonych wyżej powołanymi przepisami, przy czym przepisy powyższe określają jedynie przesłanki materialnoprawne do jego uzyskania. Ogólną zasadę wypłacania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a do takich należy niewątpliwie renta socjalna, zawiera natomiast przepis art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że świadczenia te przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że o dacie przyznania i rozpoczęcia wypłaty renty socjalnej przesądza fakt złożenia w organie pomocy społecznej wniosku o przyznanie tego rodzaju świadczenia wraz z dokumentacją wymaganą do jego przyznania, jaką w niniejszej sprawie stanowi orzeczenie Zespołu ds. Orzekania Niepełnosprawności przy PCPR w B. Takie stanowisko oparte jest na założeniu, że każdorazowy wniosek o przyznanie renty socjalnej na kolejny okres wszczyna nowe postępowanie, albowiem poprzednia decyzja dotyczy przyznania świadczenia, które związane jest ściśle z orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym na czas określony i nie rozciąga się poza ten okres. Nowe postępowanie, wszczęte nowym wnioskiem nie ma bowiem żadnego związku prawnego z. poprzednim postępowaniem o przyznanie renty socjalnej, gdyż nie ma w tym przypadku ani podstawy faktycznej, ani podstawy prawnej do łączenia tych dwóch spraw. Przyjęcie takiego stanowiska znajduje odzwierciedlenie w doktrynie, zgodnie z którą tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi wówczas, gdy: a/ występują te same podmioty w sprawie; b/ dotyczy ona tego samego przedmiotu; c/ dotyczy tego samego stanu prawnego; d/ dotyczy nie zmienionego stanu faktycznego sprawy /por. Komentarz do Kpa, B. Adamiak i J. Borkowski, Warszawa 1996, s. 722/. Nie można zatem podzielić poglądu Sądu, iż wniosek skarżącego z dnia 2.11.2001 r. nie wszczął nowego postępowania w sprawie i stanowi jedynie kontynuację świadczenia przyznanego wcześniej, skoro w związku z wydaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności uległ zmianie stan faktyczny sprawy,
Wskazywana przez Sąd okoliczność zachowania przez skarżącego należytej staranności przy ubieganiu się o uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie oznaczała nabycia uprawnienia do renty socjalnej, skoro przyznanie tego uprawnienia zależało od złożenia wniosku wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności. Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie również w art. 38, który stanowi, iż zasadą jest, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej postępowania wszczynane są na wniosek osób zainteresowanych, wyjątkiem zaś są postępowania wszczynane z urzędu.
Nie można podzielić również stanowiska Sądu, iż organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę przyczyn złożenia przez skarżącego wniosku z opóźnieniem. Przeciwnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. kierując się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej wstąpiło do Prokuratury Okręgowej w Opolu Wydział II Postępowania Sądowego, o rozważenie możliwości udzielenia skarżącemu pomocy w dochodzeniu roszczeń na drodze cywilnej, w związku z przedłużającym się postępowaniem przed Powiatowym Zespołem ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności przy PCPR w B. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisu art. 43 ust. 6 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię jest trafny. Przepis ten jednoznacznie stanowił, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej wypłaca się w okresach miesięcznych od miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Nie budziło to zresztą żadnych wątpliwości w orzecznictwie NSA, czego przykładem może być wyrok z 25 kwietnia 2002 r., I SA 3443/01, /Lex nr 81923/, w którym stwierdzono, że Zgodnie z art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącym lex specialis w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach z pomocy społecznej dotyczących świadczeń pieniężnych decyzja wywołuje skutki od miesiąca, w którym został złożony wniosek, czyli stronie przysługuje również świadczenie za okres między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji. Należy również w pełni podzielić wywód SKO w kwestii tożsamości sprawy administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjmując, że przy ustalaniu okresu wypłaty renty socjalnej decydującą powinna być chwila, w której przedłożenie wymaganych dokumentów było możliwe przy zachowaniu przez stronę należytej staranności, zastosował dyrektywy wykładni celowościowej. Doprowadziło to do uzyskania innego znaczenia interpretowanego przepisu niż to, które wynika z jego literalnego brzmienia. Naruszono tym samym zasadę clara nob sunt interpretanda.
Na marginesie należy zauważyć, że skarżący Krystian R. był reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika - Marię M. Nie można więc twierdzić, że z powodu swoich ułomności nie był w stanie skorzystać z przysługujących mu uprawnień procesowych. Przeciwnie, mógł skutecznie dochodzić swojego uprawnienia do renty socjalnej, mimo iż w dniu 1 lipca 2001 r. nie mógł jeszcze przedstawić wymaganej dokumentacji z powodu opóźnienia Zespołu ds. Orzekania Niepełnosprawności przy PCPR w B. Składając stosowny wniosek mógł jednocześnie przedłożyć w Ośrodku Pomocy Społecznej dowód, że wystąpił o wydanie stosownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i na tej podstawie wnosić o zawieszenie postępowania administracyjnego. Jeżeli by tak postąpił, to organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania renty socjalnej - stosownie do unormowania zawartego w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa - obowiązany był zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Zespół ds. Orzekania Niepełnosprawności zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie jego stopnia niepełnosprawności.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.