Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 lipca 2004 r., III SA/Łd 675/04 oddalił skargę Janiny W. na decyzję Wojewody (...) z dnia 10 września 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej zasiłku przedemerytalnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Powiatu Z. decyzją z dnia 2 lipca 2003 r. wydaną na podstawie art. 155 Kpa odmówił zmiany decyzji ostatecznej wydanej przez ten organ w dniu 4 stycznia 2001 r. w przedmiocie przyznania Janinie W. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty bazowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę (...) decyzją z dnia 10 września 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 11 ustawy z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. nr 154 poz. 1793/ w związku z art. 37j ust. 2, 3 i 5 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./. Wojewoda (...) podzielił pogląd przyjęty w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 21 października 2002 r., OPS 10/02, w której uznano, że przepis art. 37j ust. 5 powołanej ustawy ma zastosowanie do osoby, która została zwolniona w grupie, co najmniej 100 pracowników z jednego zakładu pracy, a taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku zwolnienia Janiny W. W swojej skardze do Sądu skarżąca uznała, za niesprawiedliwość, iż z tej samej grupy zwolnionych 6 osób otrzymuje wyższy zasiłek niż pozostałe zwolnione w tym samym miesięcy z pracy w Spółce "Z.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku uznał, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 Kpa są decyzjami uznaniowymi. Sądowa kontrola takich decyzji sprowadza się do zbadania czy organy administracji oceniły sprawę pod kątem wymienionych w tym przepisie dyrektyw - przemawiania za uchyleniem lub zmiany decyzji słusznego interesu strony lub interesu społecznego oraz okoliczności, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji. Uzasadnienie takiej decyzji musi odpowiadać wymogom art. 7 Kpa Sąd uznał, że słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 Kpa musi być rozumiany jako znajdujący oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Zgodnie natomiast z art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku przedemerytalnego zasiłek w wysokości podwyższonej - 160% przysługiwał osobie zamieszkałej w powiecie /gminie/ uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi prace na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Jednak w powołanej przez organy administracji uchwale NSA z 21 października 2002 r. uznano, że przepis art. 37j ust. 5 ustawy może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy z jednego zakładu pracy zwolniono, co najmniej 100 pracowników w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że ze Spółki "Z." w okresie 3 miesięcy przed zwolnieniem się skarżącej na mocy porozumienia stron, a także w okresie 3 miesięcy po jej zwolnieniu nie rozwiązano umów o pracę, z co najmniej 100 pracownikami. Dlatego nie istnieje możliwość zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji przyznającej skarżącej zasiłek w wysokości 120% i wydania nowej decyzji sprzecznej z art. 37j ust. 5 ustawy. Okoliczność, że w sześciu wskazanych w skardze przypadkach zapadły inne wyroku Sądu, nie może mieć znaczenia dla sprawy, gdyż wyroki Sądu wiążą organy administracji wyłącznie w sprawach, których dotyczyły i nie mogą stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
W skardze kasacyjnej Janina W. reprezentowana przez adwokata z urzędu zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 grudnia 2000 r. W związku z tymi zarzutami wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że Sąd I instancji nie stwierdził zaistnienia przesłanek z art. 155 Kpa umożliwiających zmianę ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej zasiłek w wysokości 120%. W uzasadnieniu Sąd powołała się przede wszystkim na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 21 października 2002 r., OPS 10/02. Zdaniem skarżącej NSA niewłaściwie interpretuje treść art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bowiem warunek odnoszący się do liczby pracowników - 100 - dotyczy terenu jednego powiatowego urzędu pracy, a nie jednego zakładu pracy. Gdyby ustawodawca chciał rozumieć ten przepis tak, jak zaprezentowano to w powołanej uchwale NSA, to wyraźnie wskazałby w tym przepisie, że chodzi o rozwiązanie stosunku pracy z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę właśnie w tym zakładzie pracy. Wskazano też orzeczenia NSA przemawiające za przyjętą w skardze interpretacją powołanego artykułu. Zdaniem skarżącej art. 37j ust. 5 powołanej ustawy jest zgodny z wyrażoną w art. 20 Konstytucji RP zasadą solidarności społecznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda (...) wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Zauważył, że żaden przepis prawa nie nakłada na pracodawców obowiązku informowania urzędów pracy o indywidualnych zwolnieniach pracowników z przyczyn dotyczących zakładów pracy w związku, z czym przyjęcie interpretacji art. 37j ust. 5 ustawy proponowanej przez skarżącą byłoby niemożliwe do wykonania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom, bowiem nie powołano w niej przepisu art. 188 p.p.s.a., który umożliwia sądowi uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, ale nie jest to naruszenie prawa, które miałoby skutkować odrzuceniem skargi.
Podniesione jednak w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Nie jest bowiem trafny podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 37j ust. 5 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128/ w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 grudnia 2000 r. Przepis ten wywoływał wątpliwości interpretacyjne, które stanowiły przyczynę podjęcia w dniu 21 października 2002 r. uchwały składu siedmiu sędziów NSA OPS 10/02 - ONSA 2003 Nr 2 poz.
- W uzasadnieniu tej uchwały przyjęto, iż określony w tym przepisie "warunek rozwiązania stosunku pracy /stosunku służbowego/ z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami odnosi się do jednego zakładu pracy i to tego zakładu pracy, z którego została zwolniona osoba występująca o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości". Zdaniem powiększonego składu Sądu pogląd, iż przepis ten mógłby mieć zastosowanie do osób zwalnianych z wielu zakładów pracy przekreślałby wyjątkowość regulacji zawartej w nim, gdyż może się to zdarzyć w wielu powiatach. Co prawda zgodnie z art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ ocena prawna wyrażona w tej uchwale, jako podjętej przed wejściem w życie reformy sądownictwa administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę wniesioną do NSA przed 1 stycznia 2004 r., tym nie mniej nie można odmówić Sądom prawa uznania trafności poglądów prawnych sformułowanych w tej uchwale. Dokonana w niej wykładnia przepisu art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest bowiem prawidłowa i przekonywająca zwłaszcza w kontekście trafnego uznania tego przepisu za regulację o charakterze wyjątkowym. Pogląd prawny zawarty w tej uchwale podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Dlatego też zarzut błędnej wykładni art. 37j ust. 5 powołanej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie.
Okoliczność, że niezbyt precyzyjne sformułowany przepis rangi ustawowej doczekał się w powołanej uchwale powiększonego składu NSA nowej, trafnej interpretacji, niekorzystnej, co prawda dla skarżącej, nie zmienia faktu, że gdyby skarżąca we właściwym czasie zaskarżyła wydaną w trybie zwykłym decyzję przyznającą jej zasiłek przedemerytalny w wysokości 120%, do organu wyższego stopnia następnie do sądu administracyjnego - najprawdopodobniej uzyskałaby korzystne dla siebie orzeczenie NSA, a w konsekwencji, nastąpiłaby zmiana wskazanej decyzji. Skarżąca była prawidłowo poinformowana o możliwości odwołania się od decyzji. Nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Prawidłowe odczytanie przez powiększony skład Sądu treści normy prawnej, która w nowej interpretacji była stosowana do innych osób zwalnianych z pracy w warunkach określonych w art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie może być uznane za naruszenie przez wyrok Sądu I instancji art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej samej ustawy.