Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1705/00 oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...].
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Skarżący D. P. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w dniu 6 marca 1999 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przez ustawienie ogrodzenia w pasie ul. [...], od dnia 28 lipca 1998 r. do 12 sierpnia 1998 r. w kwocie 630 zł. W trakcie postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skarżący rozszerzył wniosek o stwierdzenie nieważności o następujące decyzje z których wszystkie zostały wydane na wniosek skarżącego:
- Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od 1 września 1998 r. do 30 września 1998 r.;
- Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1998 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od 1 października 1998 r. do 31 października 1998 r.;
- Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od 1 listopada 1998 r. do 30 listopada 1998 r.;
- Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od 1 grudnia do 31 grudnia 1998 r.;
- Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od 1 stycznia 1999 r. do 31 stycznia 1999 r.;
- Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od 1 lutego 1999 r. do 28 lutego 1999 r.
W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, skarżący D. P. podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 9, 10, 61, 77 i 107 kpa, oraz art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz wydana została z naruszeniem zasad postępowania, bez zachowania jakiejkolwiek procedury i w takiej sytuacji decyzja ta jest bezwzględnie nieważna.
Ponadto zdaniem skarżącego naruszenie art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polega na tym, iż organ nie wskazał na czym ma polegać naruszenie pasa ulicy [...], czy został naruszony chodnik, czy jezdnia ulicy. Skarżący podnosi, że wybudowane przez niego ogrodzenie powstało w miejscu dotychczasowego przedwojennego już wyeksploatowanego ogrodzenia. Skoro ogrodzenie to nie naruszyło ani chodnika, ani jezdni ulicy [...], to zdaniem skarżącego nie można mówić o zajęciu pasa drogowego, a tym samym nie istniały przesłanki do zastosowania art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji objętych przedmiotowym postępowaniem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] utrzymało zaskarżona decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że do stwierdzenia nieważności decyzji wymagane jest wystąpienie jednej z przesłanek nieważności zawartych w art.156 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium zarzut naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracji nie znajduje uprawdopodobnienia w materiale dowodowym i aktach sprawy. Co do pozostałych zarzutów, Kolegium stwierdza, że były one znane przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, jednakże nie maja one znaczenia dla oceny czy istnieją przesłanki z art.156 k.p.a. Winny one być podniesione jako zarzuty w postępowaniu w zwykłym trybie odwoławczym od decyzji, a nie w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Podstawą dla stwierdzenia nieważności nie jest bowiem jakiekolwiek uchybienie w przepisach proceduralnych lub materialnych lecz tylko takie, które daje się zakwalifikować jako przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do podniesionego zarzutu naruszenia wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków Kolegium uznało, iż na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie można postawić organowi administracji takich zarzutów w stopniu, który uzasadniał by przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący D. P. przed rokiem 1998r. występował do Urzędu Miasta i Gminy [...] o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego części działki 1490/5 jednakże nie było to możliwe z uwagi na fakt, że obszar ten jest fragmentem pasa drogowego. Urząd udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż ustanowienie na jego rzecz takiego prawa nie jest możliwe z uwagi na fakt, że obszar ten jest fragmentem pasa drogowego i jedyną możliwą formą udostępnienia go wnioskodawcy jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie ustawy o drogach publicznych. Jak podkreślił D. P. w piśmie do urzędu z 12 sierpnia 1998 r. obszar będący przedmiotem jego zainteresowania był niegdyś integralną częścią jego nieruchomości, która została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Kolegium uznało wobec powyższego, że strona miała świadomość jakie są okoliczności faktyczne i prawne i mogła bronić swoich praw w tamtym postępowaniu, czy też poprzez odwołanie się od decyzji. Zarzut powagi rzeczy osądzonej nie znajduje potwierdzenia albowiem poszczególne decyzje wydawane przez organ administracji dotyczyły kolejnych okresów zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zatem gdy wydawano kolejną decyzję poprzednia wygasła.
W skardze do sądu administracyjnego D. P. podniósł, że decyzje Burmistrza Miasta i Gminy [...] o stwierdzenie nieważności których wystąpiono do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane zostały bez podstawy prawnej (art.156 par 1 pkt 2 k.p.a.) i w sytuacji res iudicata. W takich okolicznościach odmowa stwierdzenia nieważności stoi w wyraźnej sprzeczności z przytoczonymi przepisami Kpa i stanowi podstawę do ich uchylenia. Nadto skarżący podtrzymuje swoje wywody zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z nowych zarzutów skarżący podnosi, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, że ogrodzenie wybudowane zostało w granicach ulicy [...], to właściwy organ winien podjąć na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych stosowne postępowanie celem przywrócenia pasa drogi do stanu poprzedniego.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostały w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc postępowania nadzwyczajnego, a nie w ramach postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji. Tym samym o zakresie i przedmiocie tego postępowania decydowała norma art.156 k.p.a., która określa kiedy organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, a nie normy zawarte w Rozdziale 10 k.p.a. dotyczącym odwołań.
W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także faktu występowania przez skarżącego do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z kolejnymi wnioskami o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w kolejnych okresach czasu, twierdzenia skarżącego, że nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, a tym samym że decyzje organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa nie znajdują uzasadnienia.
Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. wymierzona została kara za zajęcie pasa drogowego ul [...] bez zezwolenia w okresie od 28 lipca 1998 r. do 12 sierpnia 1998 r. poprzez ustawienie ogrodzenia. Natomiast decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego i wymierzające z tego tytułu opłatę dotyczą okresów po 12 sierpnia 1998 r. Decyzje te mają charakter czasowy i dotyczą kolejno następujących po sobie okresów czasu. Wraz z upływem określonego w decyzji czasu decyzja wygasa. Stąd też nie uzasadniony jest zarzut skarżącego, że przedmiotowe decyzje naruszają art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. powagę rzeczy osądzonej. Zarówno decyzja o wymierzeniu kary, jak i każda z decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego dotyczy innego okresu czasu.
Nie znajduje również uzasadnienia – w ocenie Sądu - podniesiony przez skarżącego zarzut, że wydanie decyzji o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego, powinno poprzedzać postępowanie prowadzone na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czyli orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała w składzie 5 sędziów z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt OPK 6/01, opublikowana w ONSA 2001/4/155 w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest pobranie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 Nr 7, poz.838), mimo, że zarządca drogi nie orzekł na podstawie art. 36 tej ustawy o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego". A zatem w świetle tego orzeczenia dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego, bez równoczesnego orzeczenia przez zarządcę drogi o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 ustawy.
Z przytoczonych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest zgodna z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] prawidłowo ustaliło, że decyzje te nie naruszają art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. o wymierzeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego została wydana na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a zebrany materiał dowodowy w sprawie potwierdza fakt zajęcia pasa drogowego, tym samym decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego, wydawane były na kolejne wnioski skarżącego i zgodnie z tymi wnioskami. Podstawa prawna do wydania takich decyzji wynika z art. 40 ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Decyzje te nie naruszają żadnej z przesłanek z art.156 § 1 k.p.a., a w szczególności podnoszonej przez skarżącego przesłanki powagi rzeczy osądzonej z uwagi, że decyzje te wydawane są na określony czas, a każda z tych decyzji dotyczy innego okresu czasu.
D. P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 zm.);
- naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, art. 151 powołanej ustawy, poprzez nie uwzględnienie skargi, art. 7 ustawy poprzez kilkuletnie rozpoznawania sprawy oraz art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozstrzygnięcie sprawy w granicach danej sprawy, pomimo że Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności siedmiu prawomocnych decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 1998 r. nacechowane było powierzchownością bez wyjaśnienia istoty sprawy. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić skargę na decyzję i uchylić decyzję w całości ponieważ zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego i w innych przepisach.
Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się do ustalenia czy skarżący D. P. rzeczywiście zajął część pasa drogowego, czyją własnością była ta część nieruchomości, czy wydane decyzje były li tylko skutkiem niekompetencji urzędników. Odwoływanie się w uzasadnieniach na fakt, iż skarżący występował o wydanie wadliwych decyzji oraz, że tych decyzji nie zaskarżał nie może być podstawą odmawiającą usunięcia wadliwych decyzji z obrotu prawnego. Obiektywne i sprawiedliwe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga – w ocenie skarżącego - cofnięcia się do lat międzywojennych. Planem podziału nieruchomości L.d.1713 z 2 lipca 1931 r. wykonanego przez mierniczego przysięgłego inż. Władysława Czyża zatwierdzonego uchwałą Magistratu m.. dnia 7 stycznia 1932 r., została wydzielona parcela 1 kat. l o pow.0,1561 ha, objęta hip. Nr 33.Na parceli 1 kat. l w wyżej wymienionym planie zaznaczono przebieg linii regulacyjnej i położony na zachód od tej linii plac, który stanowić miał przyszłą ulicę. W rejestrze pomiarowym tego opracowania wykazano, że dla parceli 1. kat. l o pow.0,1561 ha, powierzchnia 0,0223 przeznaczona pod przyszłą ulicę podlega regulacji stanu prawnego. Mocą aktu notarialnego z dnia 28 marca 1939 r. Rep.506/351 poprzednik prawny skarżącego S. K. nabył na własność do S. S. parcelę 1 kat. 1 o pow. 0,1561 ha. W latach 1947/1948 dla miasta [...] dokonano nowego pomiaru bezpośrednio metodą ortogonalną wraz z protokolarnym ustaleniem przebiegu granic nieruchomości (v. szkic nr 26, protokół graniczny nr 8). W pozycji nr 9 protokołu brak jest podpisu właściciela nieruchomości oznaczonej jako parcela 1 kat 1. Ustalenie i utrwalenie znaków granicznych tej nieruchomości nastąpiło bez uczestnictwa poprzednika prawnego skarżącego – S. K. Przyjęto od zachodniej strony tej nieruchomości przebieg linii regulacyjnej, a nie zatwierdzone Uchwałą Magistratu z dnia 7 stycznia 1932 r. granice prawne parceli 1 kat. l, jednoznacznie określone planem podziału Ldz.1713. Linia regulacyjna wskazywała tylko teren, do regulacji stanu prawnego do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa pod przyszłą ulice. W wyniku opisanego błędu, naruszono własność nieruchomości oznaczonej jako parcela 1 kat. l, której podczas opracowania ewidencji gruntów nadano nr 1413 o powierzchni 0,1215 ha. S. K. na podstawie aktu notarialnego z dnia 28 marca 1939 r. Rep.506/351 parcelę l kat 1, o powierzchni 0,1561 ha oraz w oparciu o wadliwie określoną w latach 1947-1948 ale wówczas obowiązującą parcelę 1 kat 1413, o powierzchni 0,1215 ha wykazaną w planie sytuacyjnym sporządzonym na bazie pomiaru w latach 1947-1948 przez inż. Juliana Forysia sprzedał aktem notarialnym. Akt ten został sporządzony w dniu 6 sierpnia 1960 r. Rep.2737/1960.
Nabywcami tej nieruchomości zostali W. B. i K. P. po połowie. Nabyte prawo własności dla parceli 1 kat. 1413 o powierzchni 0,1215 ha ujawniono w księdze wieczystej KW Nr 3578., stan posiadania obejmował jednak powierzchnię 0,1561 ha. W wyniku obwieszczenia w 1967 r. nowe ewidencji gruntów i budynków wykonanej na bazie pomiaru bezpośredniego w latach 1947- 1948 parceli 1 kat. 1413 przyporządkowano nowe oznaczenie - działka nr 1586. W 1978 r. na wskutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków działce 1586 odpowiadają działki o numerach: 1542/6, 1542/4,1542/10,1542/9, 1542/8 i 1542/7. Natomiast część nieoznaczonej nieruchomości parceli l kat. 1 na zachód od linii regulacyjnej odpowiadają działki o numerach: 1487/5,1487/8 i 1487/7,które nie stanowią ulicy [...], a które nadal pozostają w samoistnym posiadaniu poprzednika prawnego skarżącego D. P. Z treści księgi wieczystej KW Nr 23721, wynika że w dziale I na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] ujawnione są działki nr 1487/8 i 1487/5 i stanowią własność Gminy [...]. W księdze wieczystej KW Nr 25347 w dziale I na podstawie decyzji Wojewody [...] [...] ujawniono działkę nr 1487/7, której właścicielem jest również Gmina [...]. W aktach sprawy nie wykazano żadnego aktu prawnego, na podstawie którego właścicielem w/w działek przed komunalizacją był Skarb Państwa. Zatem wspomniane decyzje są również nieważne. Przy takim stanie faktycznym, gdzie zarówno poprzednicy prawni jak również sam skarżący jest posiadaczem samoistnym całej działki – parcelę 1 kat 1, o powierzchni 0,1561 ha, gdzie doszło do zasiedzenia tej części parceli l kat. l na zachód od linii regulacyjnej Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał nieważne a zaskarżone decyzje. Jak można było przy rozpoznaniu sprawy ograniczyć się tylko faktu wydania rzeczonych decyzji nie wnikając w meritum sprawy. Oparcie uzasadnienia zaskarżonego wyroku podobnie zresztą zaskarżanej do Sądu decyzji na tym, że to skarżący występował z wnioskiem i zezwalało to na uchylenie się od dogłębnego rozpoznania sprawy jest nieuzasadnione. Nie doszło bowiem do zajęcia pasa drogowego. Ustalenie granicy pasa drogowego w rejonie prowadzonych robót ziemnych ma decydujące znaczenie dla oceny, czy roboty były prowadzone przez stronę - w całości lub w części - w obrębie pasa drogowego, czy też poza tym obszarem. Obciążenie strony karą pieniężną byłoby, w świetle art. 40 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), dopuszczalne jedynie w pierwszej sytuacji. Skarżący nie dokonał zajęcie pasa drogowego. Wnoszący skargę kasacyjną ponosi, iż rzeczywiście za namową urzędników składał różne wnioski i prośby. To pracownik wydający decyzję na poziomie urzędu gminy powinien dogłębnie rozpoznać sprawę. Niedopuszczalne jest wydawanie decyzji nie znajdujących oparcia w stanie faktycznym i prawnym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia prawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Skoro sprawa rozpoznawana była przez kilka lat to powinna być wszechstronnie zbadana o rozstrzygnięcie winno uwzględniać uwzględnienie skargi skarżącego.
W uzupełnieniu skargi kasacyjne, D. P. ponownie stwierdził, iż Organ I instancji nie wypełnił woli ustawodawcy, wprowadzając w błąd organy nadrzędne. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało dogłębnie sprawy wydające decyzje wadliwe, na których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oparł zaskarżony wyrok.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Strona może jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że treścią decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 kpa jest "załatwienie sprawy" tzn. rozstrzygnięcie o istocie sprawy, co oznacza stworzenie praw nabytych w tym zakresie, w jakim rozpatrywano interes prawny określonej osoby, czy też w zakresie odmowy nabycia prawa przez daną osobę.
Niekwestionowaną w sprawie okolicznością jest, że 6 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], a mianowicie z dnia [...] sierpnia 1998 r., 30 września 1998 r., 2 listopada 1998 r., 18 grudnia 1998 r., 5 stycznia 1999 r., jak i z 5 lutego 1999 r., o których stwierdzenie nieważności wnosił skarżący, dotyczyło uwzględnienia wniosku skarżącego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie przez niego pasa drogowego przy ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia. Decyzje te zatem przyznawały skarżącemu uprawnienie w zakresie jego żądania. Podstawę wydanych w tym zakresie decyzji stanowił art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Wydając powyższe decyzje organ administracji państwowej dokonał konkretyzacji przyznanego skarżącemu uprawnienia, gdyż w przeciwnym wypadku skarżący nie mógłby z tego uprawnienia korzystać, a zatem działania skarżącego podjęte w oparciu o te decyzje mogły być realizowane zgodnie z prawem. Uprawnienie skarżącego do zajęcia pasa drogowego powstało dopiero po wydaniu tych decyzji administracyjnych. Takie działanie organu administracji (w tym wypadku Burmistrza Miasta i Gminy [...]) mogło być dokonane wyłącznie na podstawie przepisów obowiązujących tj. ustawy o drogach publicznych.
Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 1 kpa pkt 2 w stosunku do tych decyzji nie znajduje uzasadnienia. Art. 156 kpa zawiera przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i jedną z tych przesłanek zawartą w § 1 pkt 2 art. 156 kpa jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydane decyzje zostały oparte na przepisach obowiązującej ustawy o drogach publicznych, która w myśl art. 40 ust. 1 pozwalała organom administracji na zezwolenie zgodnie ze złożonym wnioskiem na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania prac określonych w tym zezwoleniu. Decyzje te wydane zostały w oparciu o prawo i nie naruszały prawa. Natomiast decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. wymierzająca skarżącemu karę za samowolne zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego 20 m2 pod ogrodzenie działki nr 1487/7 za okres od 28 lipca 1998 r. do 12 sierpnia 1998 r. tj. za okres poprzedzający zezwolenie znajduje podstawę prawną w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez takiego zezwolenia pobiera się kary pieniężne.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż działka nr 1487/7, której użytkownikiem wieczystym jest skarżący przylega do działki nr 1490/5 – tj. pasa drogowego. Działka nr 1490/5 przeznaczona była w planach zagospodarowania przestrzennego na pas drogowy o symbolu "Lh". Skarżący starał się o oddanie części tej działki w użytkowanie wieczyste, ale w piśmie z dnia 29 grudnia 1998 r. dotyczącym odmowy przyznania jej w użytkowanie wieczyste został poinformowany, że stanowi ona pas drogowy. Nie mają znaczenia w sprawie wywody skargi kasacyjnej, co do powierzchni jak i przebiegu linii granicy działki przed 1939 r. Zmianie bowiem uległ właściciel działki jak i nastąpił podział działek, nadanie dla nich nowych granic oraz numeracji. Sprawa niniejsza nie dotyczy tych działek. Niemniej jednak w kwestii ustalenia właściciela przedmiotowego gruntu, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że w wyniku komunalizacji właścicielem stała się gmina i decyzje wydane w tym przedmiocie znajdują się w obrocie prawnym. Przed komunalizacją w księdze wieczystej nr 23721 jako własność Skarbu Państwa wpisane były działki nr 1487/5 i 1487/6. W wyniku podziału zatwierdzonego decyzją z dnia 5 grudnia 1989 r. działka nr 1487/6 uległa podziałowi na działki nr 1487/7 i 1487/8. Działkę oznaczona nr 1487/7 skarżący otrzymał w użytkowanie wieczyste 30 maja 1989 r. W tym stanie wywody skargi, że nie wykazano aktu prawnego, na podstawie którego właścicielem był Skarb Państwa, nie tylko nie mają znaczenia w sprawie, gdyż właścicielem obecnie jest gmina, ale i nie mają oparcia w materiale dowodowym sprawy. Zmiany w operacie co do numeru działek zostały wprowadzone w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2001 r. Z materiału dowodowego bezspornie wynika, że skarżący zajął pas drogowy o powierzchni 20 m2. Prawidłowe jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że skarga złożona do tego Sądu nie zasługiwała na uwzględnienie i Sąd ten nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy stwierdzić, że przepisy ustawy nie określają terminu załatwienia sprawy. Można jedynie przyjąć, że sprawa winna być zakończona w możliwie najkrótszym terminie, jeżeli nie doprowadzi to do naruszenia uprawnień procesowych strony. Realizacji zasady wynikającej z art. 7 ustawy służą rozwiązania dotyczące terminowego sporządzenia uzasadnienia wyroku itp., a odroczenie posiedzenia sądowego może mieć miejsce tylko w przypadkach przewidzianych ustawą.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.