Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lipca 2004 r. 3/II SA/Łd 466 /03 oddalono skargę G. G. na postanowienie Wojewody (...) z dnia [...] lutego 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku przedemerytalnego.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. (...) Starosta Powiatu Z. orzekł o przyznaniu G. G. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 29 grudnia 2000 r. w wysokości 536,10 zł miesięcznie.
W dniu 5 lutego 2003 r. G. G. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. (...) Wojewoda (...) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu Z. z dnia [...] stycznia 2001 r. Organ wskazał w motywach tego rozstrzygnięcia, że w art. 58 par. 1 i par. 2 Kpa. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które muszą wystąpić łącznie:
1/ osoba zainteresowana uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, 2/ złoży prośbę /wniosek/ o przywrócenie terminu, 3/ prośba o przywrócenie terminu zostanie wniesiona w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 4/ jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu zostanie dopełnienia czynność, dla której określony był termin.
Organ podniósł, że G. G. zapoznała się z treścią decyzji Starosty Powiatu Z. i potwierdziła osobiście jej odbiór w dniu 11 stycznia 2001 r. Mimo pouczenia o trybie i 14 -dniowym terminie zaskarżenia decyzji strona dopiero w odwołaniu z dnia 5 lutego 2003 r. zakwestionowała zasadność powołanego wyżej orzeczenia organu I instancji i tym dniu złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie uprawdopodobniła jednak, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Uprawdopodobnienie braku winy jest obowiązkiem strony, która winna wykazać, iż mimo należytej staranności, z przyczyn od niej niezależnych przez cały czas tj. aż do wniesienia odwołania nie miała możliwości wniesienia odwołania. Z akt sprawy jak wyjaśniono wynika, że taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku G. G., bowiem od dnia 20 grudnia 2000 r. pobiera zasiłek przedemerytalny w wysokości 120 % i regularnie zgłaszała się do urzędu pracy celem złożenia wymaganych oświadczeń.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi G. G. wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody (...) z dnia [...] lutego 2003 r. wskazując zaś na przepis art. 9 Kpa. podniosła, że organ administracji do którego skierowała pismo nazwane przez nią z powodu nieznajomości przepisów "odwołaniem", pomimo tego, że szczegółowo znał jej sprawę nie poinformował jej, iż decyzja w sprawie jest ostateczna i nie powinna wnieść odwołania, jeżeli nie posiada dostatecznych powodów do przywrócenia terminu do jego wniesienia, a może wnosić o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania w trybach nadzwyczajnych. Skarżąca wyjaśniła, iż przede wszystkim jej sprawa dotyczy przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zamiast otrzymywanego w wysokości 120 %.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że treść pism złożonych przez skarżącą w dniu 5 lutego 2003 r. jest jasna. Skarżąca przyznała, że nie ma dostatecznych powodów do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, lecz mimo tego wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Sąd informacyjnie dodał, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi toczą się postępowania na decyzje Wojewody (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego /III SA/Łd 678/04/ oraz w sprawie odmowy zmiany na podstawie art. 155 Kpa decyzji przyznającej prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty bazowej /III SA/Łd 677/04/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę w tej sprawie na wstępie powołał przepis art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./. pozwalający rozpoznać sprawę wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego a nie zakończoną przed dniem 1 stycznia 2004 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 58 par. 1 i 2 Kpa z treści którego wynika, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jak wywodził Sąd jedną z przesłanek przywrócenia terminu jest brak winy w jego uchybieniu. Kryterium winy wiąże się z obowiązkiem dochowania szczególnej staranności przez stronę przy dokonywaniu czynności procesowej. Należy tutaj brać pod uwagę obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. O braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że wniesienie odwołania w ustawowym terminie było niewykonalne z powodu przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, oraz że po ustaniu tej przeszkody strona w ciągu siedmiu dni wniosła prośbę o przywrócenie terminu. Nie można natomiast przyjąć braku winy strony w sytuacji gdy dopuściła się ona chociaż lekkiego niedbalstwa. W rozpoznawanej sprawie jak wywiódł Sąd I instancji organ administracji słusznie uznał, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zaznaczono, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. zawierała informację o terminie i sposobie jej zaskarżenia. W decyzji znajduje się pouczenie, iż można od niej złożyć odwołanie do Wojewody (...) w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Wymieniona decyzja została doręczona skarżącej w dniu 11 stycznia 2001 r., zaś odwołanie wniesiono w dniu 5 lutego 2003 r. czyli po upływie dwóch lat od upływu wymaganego terminu. Skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu nie podniosła praktycznie żadnej przyczyny usprawiedliwiającej przyczyny przekroczenia terminu. Podała jedynie, iż w jej ocenie powinna otrzymać zasiłek przedemerytalny w wysokości 160 % a nie 120% zasiłku dla bezrobotnych. Okoliczności tej zdaniem Sądu nie można uznać za niezawinioną przyczynę uchybienia terminu. Organ administracji tym samym trafnie doszedł do przekonania, iż G. G. nie uprawdopodobniła braku winy w przekroczeniu terminu do wniesienia odwołani i słusznie odmówił przywrócenia terminu. Dodano też, iż organ nie badał czy skarżąca zachowała siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ale niespełnienie tej przesłanki również prowadzi do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Stąd też na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono przedmiotową skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik G. G. zaskarżają go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego w tym art. 7 Kpa w związku z art. 77 Kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w niniejszej sprawie okoliczności, mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz pominięcie w swoich rozważaniach względu na słuszny interes skarżącej w rozumieniu powołanego przepisu. Zarzucono również naruszenie art. 58 Kpa poprzez uznanie, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od spornej decyzji jest zawinione przez skarżącą.
Powołując się na powyższe naruszenia zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewoda (...) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego -uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej G. G. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa procesowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten skierowany musi być przeciwko wyrokowi Sądu a nie przeciwko decyzji organu. /porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. FSK 80/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 12/.
Pełnomocnik skarżącej wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił naruszenie art. 7 Kpa w związku z art. 77 Kpa oraz art. 58 Kpa.
Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego /Kpa/ w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów Kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie.
Skoro podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego to jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy należało zarzucić naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b lub c" ustawy procesowej przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, takiego jednak zarzutu nie uczyniono w tej sprawie.
Konkludując podnieść należy, iż brak prawidłowego wskazania w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Nawet gdyby teoretycznie uznać, iż skarga zawiera podstawy kasacyjne pozwalające na ustosunkowanie się do nich to i tak należy wskazać, że zaskarżonym wyrokiem prawidłowo oddalono skargę G. G., przyjmując, iż nie uprawdopodobniła ona braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Z tych względów należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.
Koszty nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie par. 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.