Wyrok NSA z 25 marca 2004 r., OSK 21/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 16 marca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. B. S. Spółka z o.o.w K.

Od orzeczenia

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Po 3450/01

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Edward Janeczko, Eugeniusz Mzyk (spr.)
Edyta Pawlak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi K. T. B. S. Spółka z o.o. w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżony wyrok w całości a także decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz K. T. B. S. Spółka z o.o. kwotę 430,00 zł (czterysta trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2003 roku, sygn. akt I SA 3304/01, oddalono skargę K. T. B. S. Spółka z o.o. w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2001 r w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne. Ostateczną decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2000 r., wydaną na wniosek inwestora K. T. B. S., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 12 boksów garażowych. Ostateczną decyzją Starosty K. z dnia [...] września 2000 r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi K. T. B. S., pozwolenia na budowę 12 boksów garażowych na działce nr [...]. Inwestor przystępując do budowy boksów garażowych dokonał niwelacji terenu pod budowę drogi dojazdowej, oraz wybudował przyłącze elektryczne, które to roboty budowlane nie były objęte pozwoleniem na budowę. W tej sytuacji, w ocenie sądu, organ I instancji tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, miał uzasadnione podstawy prawne do wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych a następnie podjęcia decyzji z dnia [...] lipca 2001 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego, mocą której nałożono na inwestora obowiązek: 1/ przedłożenia projektu zagospodarowania terenu zamierzenia inwestycyjnego ustalonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2000 r., 2/ przedłożenia projektu budowlanego drogi dojazdowej oraz 3/ przedłożenia projektu budowlanego przyłączenia w energię elektryczną będących w budowie boksów garażowych. Prawidłowe jest również, w ocenie sądu, stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2001 r., że na inwestorze ciąży obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki w odniesieniu do całego zamierzenia inwestycyjnego. Z tych też względów sąd oddalił skargę K. T. B. S. Spółka z oo w K. na zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2001 r.

Powyższy wyrok z dnia 6 czerwca 2003 r., zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez K. T. B. S. Spółka z oo w K., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 poz. 1271 ze zm./.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 22 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 22 ust. 3 w związku z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rażącym naruszeniu prawa materialnego w szczególności art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 33 ust. 1, 34 ust. 3 pkt. 1, a także art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane. Na podstawie tych zarzutów w skardze kasacyjnej zgłoszony został wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Nietrafne są te zarzuty kasacji, które zmierzają do wykazania naruszenia przez Sąd art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego. Uszło bowiem uwadze wnoszącego skargę kasacyjną, że po pierwsze wymienione przepisy nie zostały przez sąd powołane i nie stanowiły one podstawy prawnej rozstrzygnięcia, po wtóre zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu prawa materialnego musi być wykazany na tle stanu faktycznego ustalonego przez sąd a nie na tle stanu faktycznego założonego hipotetycznie w skardze kasacyjnej i to niezależnie od obszernych wywodów skargi kasacyjnej dotyczących pojęcia zamierzenia inwestycyjnego a wreszcie po trzecie, że nawet wadliwe nałożenie obowiązku przedłożenia określonego projektu zagospodarowania terenu, obowiązek ten, sam przez się, nie ingeruje w sposób wykonywania prawa własności. Każdy bowiem projekt, bez nadania mu charakteru wiążącego, nie oznacza i nie może oznaczać naruszenia prawa własności, względnie ingerencji w treść jego wykonywania. W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego.

Nie można natomiast odmówić słuszności zarzutom kasacji wskazującym na naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten ma następujące brzmienie: "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt. 1, dla całego zamierzenia budowlanego.".

Powołany przepis, jak wynika to wprost z jego treści, statuuje zatem zasadę, że pozwolenia na budowę udziela się dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Możliwe jednak jest odstępstwo od tej zasady pod ściśle określonymi warunkami. Mianowicie powołany przepis dopuszcza możliwość udzielenia pozwolenia na budowę dla części zamierzenia inwestycyjnego (a więc etapowej realizacji procesu inwestycyjnego), gdy z takim wnioskiem wystąpi inwestor a jednocześnie gdy wniosek ten dotyczy "wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem".

W tym ostatnim przypadku, zgodnie z art., 33 ust 1 Prawa budowlanego, na inwestorze spoczywa obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu. Należy jednak odpowiedzieć na pytanie kiedy (na jakim etapie procesu inwestycyjnego) obowiązek ten winien być spełniony. Trafnie podniesiono w doktrynie prawa, że "inwestor, wnioskujący o wydanie pozwolenia na budowę części zamierzenia budowlanego, przy wniosku o pozwolenie na budowę pierwszej jego części, ma obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego" (por. L. Bar, E. Radziszewski Kodeks budowlany, komentarz Wyd. Prawnicze, Warszawa 1999 str.95/. Podobne stanowisko wyrażone zostało również w wyroku NSA z dnia 23 października 2002 r IV S.A. 676/99, nie publ. Obowiązek ten zatem spoczywa na inwestorze w momencie zgłoszenia pierwszego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę części zamierzenia budowlanego.

Jest to zrozumiałe gdy dokona się analizy ustawowych warunków dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę dla części zamierzenia inwestycyjnego (etapowej realizacji inwestycji). Skoro bowiem warunkiem udzielenia takiego częściowego pozwolenia jest ocena możliwości samodzielnego funkcjonowania obiektów, wznoszonych w pierwszym etapie, to oczywistym jest konieczność oparcia tej oceny na projekcie zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Inaczej rzecz ujmując i przenosząc dotychczasowe rozważania do oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy, inwestor występując o udzielenie pozwolenia na budowę dla części zamierzenia inwestycyjnego (czyli 12 boksów garażowych) obowiązany był przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (a więc również budowy 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych).

W warunkach niniejszej sprawy organ administracyjny wydał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę części zamierzenia inwestycyjnego (dla 12 boksów garażowych), bez zażądania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (a więc budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych). Rozważenia zatem wymagają skutki prawne związane z brakiem przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, zajął stanowisko, które zaakceptował sąd (oddalając skargę na tą decyzję), że na inwestorze, z mocy art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego ciąży obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki w odniesieniu do całego zamierzenia inwestycyjnego również po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę części zamierzenia inwestycyjnego.

Stanowisko to nie może być uznane za prawidłowe i wynika z błędnej wykładni art. 33 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu). Jeśli bowiem nawet założyć, że ostateczna decyzja Starosty K. z dnia [...] września 2000 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi K. T. B. S., pozwolenia na budowę 12 boksów garażowych na działce nr [...]), była wadliwa (gdyż inwestor nie przedstawił projektu zagospodarowania całej działki), to wadliwość ta, sama przez się - jak ta niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - nie stanowi i nie może stanowić wystarczającej podstawy do orzeczenia wstrzymania robót budowlanych tylko z tej przyczyny (por. m.in. tezę wyroku NSA z dnia 13 maja 1991 r IV SA 366/90 ONSA 1991 z. 3-4 poz. 59). Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja z dnia [...] września 2000 r. nie została wzruszona zaś w dacie podejmowania przez organy zaskarżonych rozstrzygnięć miała walor ostateczności. Skoro tak to brak było podstaw prawnych do podejmowania przez organ rozstrzygnięć co do wykonywania (prowadzonych zgodnie z ostatecznym pozwoleniem robót budowlanych) a jednocześnie brak było podstaw prawnych do "naprawienia" błędu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez zobowiązanie inwestora, ex post, do przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Wszakże zarówno inwestor jak i organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę są związani tą decyzją oraz jej zakresem wobec czego nie jest dopuszczalne nakładanie na inwestora innych obowiązków, wychodzących poza przedmiot ostatecznej decyzji, jak również zobowiązywania do wykonania innych inwestycji.

Tym samym po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę części zamierzenia inwestycyjnego brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Odmienne stanowisko stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego.

Z tych samych przyczyn skarga kasacyjna trafnie podważa także zobowiązanie inwestora nakładające obowiązek przedłożenia projektu budowlanego drogi dojazdowej oraz projektu budowlanego przyłączenia w energię elektryczną, które to zobowiązanie organ wywodzi z obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Wymaga rozróżnienia etap wstrzymania robót budowlanych związanych z niwelacją terenu i wykonywaniem przyłącza (co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy) a nałożeniem obowiązków po wstrzymaniu wykonania robót budowlanych (np. zobowiązanie do wykonania określonej inwestycji). Co więcej wnoszący skargę kasacyjną wykazuje, że z szeregu przyczyn (m.in. braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zmiany okoliczności faktycznych) nie zamierza i nie ma możliwości realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionej podstawie wobec wykazania, iż doszło do naruszenia przez Sąd art. 33 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego a także zasad z art. 7 i 8 kpa gdyż oddalono skargę na decyzje, które wydane zostały z naruszeniem tych przepisów i podjęte zostały przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 § 1, 193 w związku z art.145 § 1 pkt. 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej (koszty zastępstwa procesowego) uzasadnia przepis art. 203 pkt. 1 powołanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.