Uzasadnienie
OSK 213/04
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2003 r. oddalił skargę Krzysztofa S. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 listopada 2002 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 7 sierpnia 2002 r. decyzją Generalnego Dyrektora Służby Więziennej, Krzysztof S. zwolniony został z zajmowanego stanowiska Dyrektora Biura Majątku Skarbu Państwa i Logistyki. Decyzja ta była doręczana Krzysztofowi S. za pośrednictwem poczty i awizowana 9 sierpnia oraz 22 sierpnia 2002 r. Krzysztof S. we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania twierdzi, że decyzja nie została mu doręczona w sposób prawidłowy. Nie złożono jej bowiem na 7 dni w placówce pocztowej ani w urzędzie gminy i nie umieszczono zawiadomienia o tym w skrzynce na korespondencję. Ponadto Sąd wskazał, że w dniu 7 sierpnia 2002 r. dyrektor ustalił termin spotkania ze skarżącym na 19 sierpnia 2002 r. i wtedy nie doręczył mu decyzji, jak i nie poinformował go o wydanej decyzji, jak również nie poinformował go o wydanej decyzji w trakcie rozmów telefonicznych 21 i 26 sierpnia 2002 r.
Z pisma naczelnika urzędu pocztowego wynika, że przesyłka nadeszła do urzędu 9 sierpnia 2002 r. Z powodu niezastania adresata w domu zostawiono zawiadomienie w skrzynce, a przesyłkę w urzędzie i znajdowała się w urzędzie do 30 sierpnia 2002 r. Z notatki służbowej zaś Gen. Jana P. wynika, że na spotkanie w dniu 19 sierpnia 2002 r., które odbyło się na prośbę skarżącego; dotyczyło zmiany decyzji o zwolnieniu skarżącego w przypadku przyjęcia oferty zatrudnienia na innym stanowisku, skarżący wiedział już o decyzji zwalniającej go ze służby.
W tym stanie sprawy Sąd uznał, że nastąpiło prawidłowe doręczenie skarżącemu decyzji w trybie art. 44 Kpa w dniu 29 sierpnia 2002 r. Jeżeli chodzi o odmowę przywrócenia terminu do złożenia odwołania, to zdaniem Sądu nie stanowi przyczyny uprawdopodobniającej braku winy po stronie Krzysztofa S. - brak doręczenia przesyłki, która była mu doręczona, a skarżący mimo wezwania przez organ o uzupełnienie braków nie podał innej przyczyny uchybienia, ani nie wskazał, iż zachował termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 maja 2003 r. złożył pełnomocnik Krzysztofa S. na podstawie art. art. 173 par. 1 i 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w zw. z art. 102 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 44 w zw. z art. 58 i w zw. z art. 6 i 7 Kpa oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu Krzysztofowi S. decyzji o jego zwolnieniu ze służby więziennej z dnia 7 sierpnia 2002 r. w trybie art. 44 Kpa podczas, gdy nie zostały spełnione formalne przesłanki doręczenia, gdyż doręczyciel nie zamieścił na drzwiach skarżącego zawiadomienia o umieszczeniu przesyłki oraz brak jest adnotacji na zwrotnym poświadczeniu odbioru pisma, o pozostawieniu przesyłki w urzędzie przez co doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej i NSA przepisów prawa i słusznego interesu obywateli i wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 7 sierpnia 2002 r. nie została doręczona skarżącemu zgodnie z art. 44 Kpa, a wydany wyrok jest sprzeczny z istniejącym w tym zakresie orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny. Z pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego Nr 4 w O.-Ś. wynika jedynie, że przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniach 9 i 22 sierpnia 2002 r. i jako niepodjęta została zwrócona do nadawcy. W oparciu o powyższe Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia 28 listopada 2002 r. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji w sprawie zwolnienia go z dniem 31 sierpnia 2002 r. ze Służby Więziennej. W skardze powołano się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego związane z doręczeniem pisma w trybie art. 44 Kpa i jak podano w świetle tego orzecznictwa nie można uznać, aby skutecznie nastąpiło doręczenie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Więziennej. Z wyjaśnień udzielonych przez urząd pocztowy i z przesyłki pocztowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż na zwrotnych poświadczeniu odbioru pisma doręczyciel nie zamieścił jakichkolwiek uwag. Pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego nr 4 w O. zdaniem skarżącego nie może zastąpić czynności doręczyciela wymaganych prawem, a przez to nie może stanowić dowodu na okoliczność doręczenia pisma w trybie art. 44 Kpa - wbrew przyjętemu stanowisku przez sąd orzekający w sprawie. Art. 7 Konstytucji RP nakłada na organy władzy publiczny obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.
Skutkiem nieprawidłowego doręczenia winno być przywrócenie terminu skarżącemu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd ustalił odmiennie jak Minister Sprawiedliwości, iż doręczenie skarżącemu decyzji nastąpiło 29 sierpnia 2002 r., a nie w dniu 16 sierpnia jaki przyjął Minister. Skarżący złożył natomiast wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem w dniu 12 września 2002 r., a zatem należy przyjąć, że w terminie 14-tu dni przewidzianym dla tej czynności i winno być rozpoznane jako złożone w terminie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie. Zdaniem Ministra doręczając decyzję (...) o zwolnieniu ze Służby Więziennej organ spełnił wszystkie warunki z art. 44 Kpa. Naczelnik urzędu potwierdził dostarczenie listu poleconego do adresata i prawidłowość zawiadomienia adresata o przesyłce. Minister Sprawiedliwości podkreślił, że skarżący wiedział o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, co najmniej 6 czerwca 2002 r. i 21 czerwca 2002 r. kiedy to powołał się na doręczenie mu pism w tym przedmiocie. Decyzja nr 583 o zwolnieniu ze Służby Więziennej została przez funkcjonariusza poczty w skutek niemożności doręczenia w trybie art. 42 i 43 Kpa złożona w Urzędzie Pocztowym nr 4 w O., a zawiadomienie o tym zostało złożone do skrzynki na korespondencję w dniu 9 sierpnia 2002 r. oraz kolejne w dniu 22 sierpnia 2002 r., co wyczerpuje przesłankę zawiadomienia z art. 44 Kpa. Minister podnosi także, że skarżący żądał odstąpienia doręczenia bezpośredniego korespondencji skierowanej do niego i składania zawiadomień na drzwiach jego mieszkania /K-11 i K-12/.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono, że trafne są również ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie prawidłowości postanowienia Ministra Sprawiedliwości o odmowie przywrócenia terminu w świetle przesłanek z art. 58 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszym rzędzie należy podnieść, że stosownie do art. 109 Kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Dopiero doręczenie decyzji stronie stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego i z tą chwilą organ jest nią związany /art. 110 Kpa/. Decyzje są bowiem indywidualnymi aktami administracyjnymi skierowanymi do konkretnego adresata i muszą być zakomunikowane adresatowi w formie przewidzianej w Kpa. Z chwilą bowiem doręczenia decyzji strona uzyskuje wiadomość o załatwieniu jej sprawy i z tą chwilą powstaje dla niej możliwość obrony interesów prawnych na drodze administracyjnej czy sądowej. Dlatego wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości bez znaczenia jest okoliczność, że skarżący wiedział o wszczęciu przeciwko niemu postępowania o zwolnieniu ze Służby Więziennej, jak i podanym terminie jego zakończenia. Nie ma również znaczenia w sprawie czy i jak skarżący proponował sposób doręczenia mu pism. W art. 39 Kpa zostały ustanowione podmioty doręczania pism organów administracji publicznej i organy administracji mogą dokonywać doręczania pism przez te podmioty. Decyzja z dnia 7 sierpnia 2002 r. (...) o zwolnieniu Krzysztofa S. ze Służby Więziennej, aby mogła znaleźć się w obrocie prawnym musi być doręczona adresatowi przez podmiot i w sposób przewidziany w przepisach Kpa art. 42-44. Podmiotem doręczającym decyzję z dnia 7 sierpnia 2002 r. był urząd pocztowy, a sposób doręczenia unormowany w art. 44 Kpa, wobec tego, że urząd pocztowy nie mógł doręczyć przesyłki skarżącemu zgodnie z art. 42 czy 43 Kpa. Art. 44 stanowi fikcję prawną doręczenia pisma osobie, co oznacza, że nie ustala się czy pismo przyjęła strona, a dla skuteczności doręczenia ustala się jedynie, czy pismo przeznaczone dla strony zgodnie z tym przepisem zostało złożone na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub urzędzie gminy oraz czy umieszczono zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, w skrzynce na korespondencje lub gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata lub biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Z treści art. 44 Kpa wynika, że muszą zaistnieć te dwie wyżej wymienione przesłanki, aby można było mówić o skuteczności doręczenia pisma stosownie do tego przepisu.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że decyzja z dnia 7 sierpnia 2002 r. (...) doręczana była skarżącemu przez pocztę, listem poleconym (...). Na kopercie zwróconej znajduje się adnotacja, że wobec tego, że nie zastano adresata przesyłkę awizowano w dniu 9 sierpnia, a następnie 22 sierpnia 2002 r. Natomiast brak na kopercie czy innym dowodzie adnotacji, aby przesyłkę tę pozostawiono na poczcie i umieszczono o tym zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, czy na drzwiach mieszkania adresata. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego na tę okoliczność tj. pisma z dnia 21 października 2002 r., Urzędu Pocztowego O. 4 wynika, że przesyłka polecona nr 73 nadeszła jedynie z potwierdzeniem odbioru znajdującym się na kopercie /koloru żółtego/ i urząd wypowiedział się co do doręczenia tej przesyłki w dniu 9 sierpnia 2002 r. Bezsporną okolicznością jest, że na potwierdzeniu odbioru brak jakiejkolwiek adnotacji, co do sposobu jej doręczenia. Urząd pocztowy natomiast podał, że przesyłka "zalegała" w urzędzie do 30 sierpnia 2002 r. - przez 14 dni. Już z tego pisma wynikają nieścisłości wymagające wyjaśnienia co do drugiego awiza dokonanego 22 sierpnia 2002 r. Sąd przyjął, że dokonano prawidłowego doręczenia przesyłki w dniu 22 sierpnia 2002 r., a zatem doręczenie nastąpiło ze skutkiem na dzień 29 sierpnia 2002 r. W aktach sprawy brak dowodu czy awizując przesyłkę w dniu 22 sierpnia 2002 r. urząd pocztowy dla skuteczności doręczenia tego pisma zachował przesłanki art. 44 Kpa i w tym zakresie brak notatki.
W przypadku skutecznie doręczenia pisma skarżącemu w dniu 29 sierpnia 2002 r., Sąd ten nie ustosunkował się do tego czy złożone przez skarżącego odwołanie było w ustawowym terminie.
Skarżący bowiem w piśmie z dnia 11 września 2002 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 12 września 2002 r. podał, że składa odwołanie od decyzji z dnia 7 sierpnia 2002 r., o której dowiedział się 9 września 2002 r. Jeżeli rzeczywiście doręczenie decyzji z trybie art. 44 Kpa nastąpiło 29 sierpnia 2002 r., to Sąd winien ustosunkować się czy zachodziła konieczność rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, skoro termin został zachowany do jego złożenia.
W tym stanie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.