Uzasadnienie
OSK 290/04
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2003 r. uchylił dwie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia 26 września 2001 r. Jedną decyzją oznaczoną (...) Prezes utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 31 lipca 2001 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 22 września 1952 r. na podstawie której została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa - Centralnego Zarządu Przemysłu Maszyn Rolniczych - Dyrekcji Budowy Fabryki Maszyn Żniwnych w P. nieruchomość położona w P.-S. oznaczona jako parcela nr 186/1, stanowiąca własność Bronisławy T. Drugą decyzją z dnia 26 września 2001 r. oznaczoną (...) Prezes utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 31 lipca 2001 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 22 września 1952 r. na podstawie której została wywłaszczona na rzecz Centralnego Zarządu Przemysłu Maszyn Rolniczych - Dyrekcja Budowy Fabryki Maszyn Żniwnych w P. nieruchomość oznaczona jako parcela nr 2 stanowiąca własność Ireny C. W uzasadnieniu sąd wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzając nieważność orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 22 września 1952 r. dotyczących wywłaszczenia wyżej opisanych parceli, miał na uwadze, że w aktach sprawy brak jest zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, które to zezwolenie w myśl art. 5 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/ musiało być poprzedzone stosowną opinią prezydium właściwej rady narodowej. W aktach brak jest również odpisu opinii o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu, a która stosownie do art. 7 ust. 3 pkt 2 dekretu miała stanowić załącznik do wniosku o wywłaszczenie. Nadto naruszony został art. 8 ust. l dekretu w myśl którego wykonawca narodowych planów gospodarczych zobowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości, by odstąpił mu nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W aktach sprawy znajduje się pismo Centralnego Zarządu Przemysłu Maszyn Rolniczych - Dyrekcji Budowy Fabryki Maszyn Żniwnych w P. z dnia 24 stycznia 1951 r. zawierające wezwanie byłych właścicieli nieruchomości o odstąpienie nieruchomości, ale bez podania ceny ustalonej stosownie do przepisu art. 28 dekretu, a to podanie ceny było koniecznym warunkiem dopuszczającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Nadto brak dowodu, aby była w tych sprawach wyznaczona rozprawa. Naruszenie tych przepisów zdaniem Prezesa - stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylając obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast miał na uwadze, że wnioski o ponowne rozpoznanie obu spraw złożył Syndyk Masy Upadłości (...) Fabryki Maszyn Żniwnych "A." w P., który to podmiot również złożył skargi do Sądu, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa nie wypowiedział się, czy jest to uprawniony podmiot do działania w sprawie. Nie zostało wykazane w sprawie, że (...) Fabryka Maszyn Żniwnych "A." jest następcą prawnym Centralnego Zarządu Przemysłu Maszyn Rolniczych na rzecz którego dokonano wywłaszczenia obu parcel nr 2 i 186/1.
Z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że Centralny Zarząd Przemysłu Maszyn Rolniczych podlegał przekształceniu na podstawie zarządzeń Ministra Przemysłu Ciężkiego w 1958 roku, w 1961 roku i 1968 roku. W wyniku tych przekształceń powstało Zjednoczenie Przemysłu Ciągników i Maszyn Rolniczych "A.". Z załącznika do statutu Zjednoczenia wynika, że (...) Fabryka Maszyn Żniwnych podporządkowana była zjednoczeniu "A.". Zarządzenie Ministra Przemysłu z dnia 30 sierpnia 1990 r. (...) dotyczy podziału przedsiębiorstwa państwowego "A." (...) Fabryka Maszyn Żniwnych w P. na trzy samodzielne jednostki. Nie wiadomo jednak czy przedsiębiorstwo (...) Fabryka Maszyn Żniwnych w P. jest następcą prawnym zjednoczenia "A.". Sąd podniósł, że interes prawny skarżącego mógłby także wynikać z praw do nieruchomości będących przedmiotem wywłaszczenia. Jednak stan prawny nieruchomości nie jest znany. Nadesłany do sądu wypis z księgi wieczystej dotyczy działek o numerach innych niż 2 i 186/1, a brak informacji o ewentualnych przekształceniach numeracji działek uniemożliwia ustalenie czy wpis dotyczy nieruchomości będących przedmiotem wywłaszczenia. Natomiast z akt sprawy I SA 1675/01 wynika, że "A." został uwłaszczony decyzją Wojewody P. z dnia 18 marca 1992 r. działką nr 2/1. Gdyby w obrocie prawnym funkcjonowała ta decyzja, to jak podał sąd, organ winien rozważyć czy w tym zakresie nie istnieją przesłanki z art. 156 par. 2 Kpa. Sąd wskazał uchylając decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że organ winien również mieć na uwadze art. 75 par. 1 Kpa i wypowiedzieć się co do dokumentu, którego nie udało się odnaleźć /zezwolenia na wywłaszczenie/ na podstawie innych zachowanych dokumentów, gdyż o istnieniu tego dokumentu znajdują się wzmianki na dokumentach zachowanych. Sąd podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych prowadzone jest po 50 latach od ich wydania, a zatem nie można przyjąć, że dokumenty nie istniały, tylko dlatego, że obecnie nie można ich odnaleźć. Ocena decyzji winna być dokonana, jak wskazał sąd w oparciu o wszystkie dowody, które udało się zgromadzić w sprawie.
Skargę kasacyjną od wyroku sądu z dnia 30 października 2003 r. w imieniu Mieczysława T. i Józefa T. złożył ich pełnomocnik na podstawie art.101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 września 2001 r. (...).
Skarżący zarzucają:
a/ naruszenie prawa materialnego - art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a tym samym art. 28 Kpa:
b/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i uzupełnionego przez skarżących, dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.
W konkluzji skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 30 października 2003 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a jako ewentualny wniosek podano, że gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w oparciu o art. 188 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Syndyka Masy Upadłości (...) Fabryki Maszyn Żniwnych "A." w P. Skarżący w skardze kasacyjne podali, że stosownie do art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, postępowanie przed sądem wszczyna się na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, a tym jest każdy kto ma interes prawny. W toku postępowania Sąd nie dokonał ustaleń we własnym zakresie, czy (...) Fabryka Maszyn Żniwnych "A." jest stroną postępowania i czy skutecznie może wnosić skargę do sądu, mimo że skarżący w tym przedmiocie zajęli stanowisko już w piśmie a dnia 18 sierpnia 2003 r. Sąd z urzędu winien mieć na uwadze przepisy obowiązujące uprzednio, z których można było wyinterpretować brak tytułu prawnego skarżącego, a nawet zobowiązać Fabrykę do przedłożenia dowodów na udowodnienie interesu prawnego w tej sprawie. Skoro skarżący na którym spoczywał obowiązek wykazania tytułu prawnego w sprawie, tego nie uczynił, to sąd zdaniem skargi kasacyjnej naruszył zarówno przepisy postępowania jak i prawo materialne przez niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Fabryka Maszyn Żniwnych w upadłości nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do parceli nr 186/1, obecnie działki nr 3. Skarżący powołał się na przepis art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie którego użytkowanie nieruchomości z mocy prawa przekształcało się w zarząd nieruchomością. Z kolei grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, które były w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki stawały się własnością tych osób. Skoro Fabryka Maszyn Żniwnych w P. nie posiada tytułu do przedmiotowej nieruchomości wydanego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, to skarżący wywodzą wniosek, że nie posiada żadnego tytułu do nieruchomości. Z dokumentów ewidencyjnych wynika, że parcela nr 186/1 odpowiada działce nr 3, a tytuł przysługuje jedynie Skarbowi Państwa, a zatem (...) Fabryka Maszyn Żniwnych nie była legitymowana do wniesienia skargi do NSA na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Fabryka bowiem nie wykazała interesu prawnego w sprawie związku między prawami i obowiązkami Fabryki, a zaskarżonym przez nią aktem. Nie ma znaczenia zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, że Fabryka brała udział w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Fabryka nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, a zatem nie mogła skutecznie wnosić skargi do sądu.
W myśl art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej muszą działać na podstawie i w granicach prawa, a w tej sprawie jak podniesiono w skardze kasacyjnej przekroczone zostały granice stosowania art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że bierze pod uwagę tylko zarzuty podniesione w tej skardze. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że skarżący kwestionują, aby Syndyk Masy Upadłości (...) Fabryki Maszyn Żniwnych "A." był stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 22 września 1952 r. w zakresie wywłaszczenia działki 186/1 stanowiącej własność Bronisławy T., a które to postępowanie toczyło się z ich wniosku, a tym samym, aby mógł skutecznie wnosić skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z akt sprawy wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 31 lipca 2001 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 22 września 1952 r. w zakresie wywłaszczenia parceli nr 186/1 i decyzja ta została doręczona Syndykowi Masy Upadłości (...) Fabryki Maszyn Żniwnych "A.". Z wniosku Syndyka złożonego w myśl art. 127 par. 3 Kpa o ponowne rozpoznanie sprawy, doszło do wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia 26 września 2001 r., którą Prezes utrzymał w mocy decyzją z dnia 31 lipca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast potraktował Syndyka Masy Upadłości (...) Fabryki Maszyn Żniwnych "A." jako stronę postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 22 września 1952 r. w zakresie wywłaszczenie parceli 186/1 przez fakt doręczenia mu decyzji jak i prowadzenie z jego wniosku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter zarówno procesowy jak i materialny. Charakter procesowy pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym będzie miał miejsce wtedy, gdy osoba fizyczna lub prawna uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym i wtedy stronie tej służą odwoławcze środki jak i wniesienie skargi do sądu. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 1 grudnia 1994 r. III ARN 64/94 - OSNAPU 1995 nr 10 poz. 118 stwierdził, że zdolność występowania w konkretnym postępowaniu uzyskuje kto wystąpi z odpowiednim żądaniem. Natomiast zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że interes prawny o którym mowa w art. 28 Kpa, a na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach prawa materialnego musi znajdować się norma czy normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 28 Kpa wynika, że może to być norma uprawniająca jak i zobowiązująca określony podmiot. W orzeczeniu z dnia 30 maja 1984 r. II SA 789/84 Naczelny Sąd Administracyjny powiedział"interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę".
Z powyższego wynika, że Syndyk Masy Upadłości (...) Fabryki Maszyn Żniwnych "A.", skoro został przez organ administracji uznany za stronę postępowania, to mógł on wnieść skargę do sądu stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż na pewno był stroną tego postępowania w znaczeniu procesowym.
Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy o NSA nie zasługują na uwzględnienie.
Natomiast słusznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawa wymaga wyjaśnienia, czy Syndyk jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 22 września 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., w zakresie wywłaszczenia parceli 186/1 w znaczeniu materialnym.
Wbrew stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej nie można z całą pewnością przyjąć, że Syndyk Masy Upadłości (...) Fabryki Maszyn Żniwnych "A." nie ma w niniejszej sprawie interesu prawnego, bez poczynienia w tym przedmiocie dodatkowych ustaleń. Wątpliwości te jak słusznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny już mogą powstać na tle skróconego odpisu księgi wieczystej Kw (...). Z odpisu z księgi wieczystej wynika, że w dziale I wpisana jest nieruchomość oznaczona nr 3, a z materiału sprawy wynika, że jest to dawna działka 186/1, a jako właściciel tej nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa. Natomiast w dziale IV znajdują się wnioski m.in. o wpis użytkowania wieczystego. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia skoro nie wiadomo których działek dotyczy wniosek o wpisanie użytkowania wieczystego i na jakiej podstawie został złożony wniosek. Organ nie wyjaśnił czy i jaki ewentualnie tytuł do przedmiotowej nieruchomości ma (...) Fabryka Maszyn Żniwnych "A." w upadłości. Słusznie podkreślił sąd, że organ administracji w wydanych decyzjach nie zajął także stanowiska, czy Syndyk Masy Upadłości (...) Fabryki Maszyn Żniwnych "A." jest następcą prawnym Centralnego Zarządu Przemysłu Maszyn Rolniczych - na wniosek którego było wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe.
Brak ustaleń w tym zakresie nie pozwolił Sądowi zająć stanowiska, czy Syndyk ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w znaczeniu materialnym, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym przedmiocie stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku. Należy podkreślić, że dopiero wyjaśnienie przez organ administracji w zakresie podanym przez Sąd przymiotu strony postępowania po stronie Syndyku Masy Upadłości (...) Fabryki Maszyn Żniwnych "A.", pozwoli organowi na rozpoznanie jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzekł, jak w sentencji.