Wyrok NSA z 9 listopada 2004 r., OSK 295/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 9 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Józefa R.

Od orzeczenia

od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1938/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka, Izabella Kulig-Maciszewska (spr.)
Barbara Drzewaszewska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Józefa R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - rozkazu personalnego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 23 września 2003 r. odrzucił skargę Józefa R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - rozkazu personalnego (...) Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 sierpnia 1992 r. w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego oraz rozkazu personalnego (...) Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 września 1992 r. w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe.

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach:

Rozkazem personalnym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 sierpnia 1992 r. Józef R. został zwolniony ze stanowiska dowódcy (...) Brygady Zmotoryzowanej i przeniesiony do dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Następnie z dniem 1 października 1992 r., wyznaczono Józefa R. - rozkazem personalnym Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 września 1992 r. (...) na stanowisko służbowe Dowódcy (...) Oddziału Zabezpieczenia Obiektów Specjalnych.

Skarżący wystąpił w dniu 17 lipca 1998 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji - rozkazu personalnego MSW z dnia 21 sierpnia 1992 r. (...).

Minister, decyzją z dnia 3 września 1998 r. (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 15 października 1998 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 3 września 1998 r.

Józef R. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 19 kwietnia 1999 r. II SA 1735/98 skargę odrzucił, gdyż dotyczyła sprawy, która zgodnie z art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1997 nr 10 poz. 55 ze zm./ nie podlega kontroli sądowej.

W dniu 16 czerwca 2000 r. skarżący ponownie złożył wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego MSW z dnia 23 września 1992 r. (...).

Decyzją z dnia 20 lipca 2000 r. (...) Minister. odmówił stwierdzenia nieważności tego rozkazu i po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 14 września 2000 r. (...), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Następnie, dnia 30 stycznia 2002 r. Józef R. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności także rozkazu personalnego MSW z dnia 21 sierpnia 1992 r. (...) w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jak i rozkazu personalnego MSW z dnia 23 września 1992 r. (...) w przedmiocie wyznaczenia na stanowisko służbowe.

Minister. Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 3 lutego 2003 r. (...), po rozpatrzeniu wymienionego wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister. utrzymał zaskarżony akt, decyzją z dni 31 marca 2003 r. (...).

Józef R., dnia 16 maja 2003 r. złożył skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący, na podstawie art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zaskarżył ww. decyzje zarzucając im naruszenie swoich podstawowych praw określonych w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP tj. równości wszystkich wobec prawa i zakazu dyskryminacji oraz naruszenie licznych praw materialnych. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie z przyczyn określonych w art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa nieważności decyzji - rozkazu personalnego z dnia 21 sierpnia 1992 r. i uchylenie podtrzymujących go decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Postanowieniem z dnia 23 września 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił powyższą skargę Józefa R. stwierdzając, iż zgodnie z art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawie wyznaczenia /zwolnienia/ lub przeniesienia na stanowisko służbowe.

Skarżący złożył sprzeciw na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r., wnosząc o rozpoznanie na rozprawie niniejszej sprawy co do jej istoty, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz unieważnienie decyzji - rozkazu personalnego MSW z dnia 21 sierpnia 1992 r. (...) oraz utrzymujących go decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2003 r. odrzucił sprzeciw Józefa R., powołując się na treść art. 57 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którym orzeczenia sądu są prawomocne z wyjątkiem orzeczeń, od których wniesiono sprzeciw na podstawie art. 39 ust. 2 i art. 47 ust. 3 powołanej ustawy. Przedmiotowe orzeczenie NSA nie dotyczy sytuacji określonych w cytowanych przepisach.

Dnia 24 marca 2004 r. Józef R. - działając przez swojego pełnomocnika - wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2003 r. Skarżący za podstawę kasacji przyjął: naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegającym na przyjęciu przez Sąd stanowiska, że cytowany przepis wyklucza eliminację skutków prawnych wadliwej decyzji administracyjnej, co w następstwie uniemożliwia wnioskodawcy dochodzenie naruszonych praw oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpatrzenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Józef R. zaznaczył, iż ubiega się o odszkodowanie oraz korzystniejsze ustalenie wysokości świadczenia emerytalnego, a punktem wyjścia tych roszczeń jest unieważnienie krzywdzących go bezprawnych decyzji administracyjnych z okresu zawodowej służby wojskowej. Stąd przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest kontrola legalności decyzji - rozkazu personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych (...) z dnia 21 sierpnia 1992 r. Uzasadniając skargę kasacyjną, Józef R. zaznaczył, iż stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, roszczenia finansowe żołnierzy zawodowych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W sytuacji skarżącego roszczenia te będą skuteczne, a przede wszystkim wymagalne z chwilą unieważnienia kwestionowanej przez niego decyzji - rozkazu personalnego, bowiem bez obalenia domniemania zgodności z prawem tego aktu, nie istnieją podstawy prawne do ubiegania się o odszkodowanie /art. 160 par. 1 Kpa w związku z art. 156 par. 1 Kpa/.

Nadto, skarżący uważa, że odrzucenie przez Sąd skargi narusza jego prawa materialne, określone w art. 32 i 35 w związku z art. 5 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy oraz ich rodzin w ten sposób, że postanowienie to uniemożliwia mu wystąpienie z wnioskiem o ponowne, korzystniejsze ustalenie wysokości świadczeń emerytalnych, w sytuacji utrzymywania w obrocie prawnym kwestionowanej przez niego decyzji - rozkazu personalnego, ewidentnie obarczonej najpoważniejszymi wadami prawnymi. Zaskarżone rozstrzygnięcie NSA zamyka - zdaniem Józefa R. - drogę do dochodzenia naruszonych praw, przez co jest sprzeczne z przepisem art. 64 ust. 1 i art. 77 Konstytucji, według których każdy ma prawo do ochrony praw majątkowych oraz do wynagrodzenia szkody przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, przy czym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Podobnie uznał Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 9 czerwca 1998 r. K 28/97 oraz z dnia 25 lutego 2002 r. SK 29/01, w których stwierdził, że art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest zgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji, jeżeli rozumiany jest w ten sposób, że nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw.

Kwestionowane przez skarżącego postanowienie narusza również przepisy postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Bowiem, niniejsze postępowanie toczy się w trybie nadzoru, a w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, decyzja powinna być oceniana według przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązującego w dacie wydania decyzji, będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Regulacje prawne z okresu wydania kwestionowanej decyzji - rozkazu personalnego dawały żołnierzom zawodowym prawo wnoszenia skargi do sądu administracyjnego m.in. na decyzje w sprawie zdjęcia ze stanowiska służbowego. Stąd zastosowanie przez Sąd w postępowaniu późniejszym, wprowadzonych ustawą z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. 1996 nr 7 poz. 44/ - uregulowań prawnych jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisu art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r.. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /t.j. Dz.U. 1997 nr 10 poz. 55 ze zm./.

Dodać przy tym należy, iż zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, to Sąd rozpoznał sprawę w granicach kasacji i to jej punktu 1 dotyczącego naruszenia przepisu art. 107 ust. 1e pkt 2 ww. ustawy o służbie wojskowej.

Natomiast Sąd nie rozważał zarzutu kasacyjnego ujętego w pkt 2 skargi, bowiem nie zostały wskazane przez skarżącego konkretne przepisy postępowania, które zostały naruszone. Wymóg wskazania takich przepisów wynika zarówno z zasady rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, jak i z art. 176 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Powtórzenie treści art. 174 ust. 2 ustawy nie czyni zadość tym wymaganiom, bowiem Sąd nie ma uprawnień do ich precyzowania.

To skarżący ma obowiązek je wskazać i wykazać, że ich naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też co do powyższego zarzutu Sąd przyjął, iż nie stanowi on podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 ust. 1a pkt 2 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, to należy wskazać, iż wprawdzie przepis ten usytuowany jest w ustawie stanowiącej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć dotyczących m.in. wyznaczenia /zwolnienia/ lub przeniesienia na stanowisko służbowe żołnierza zawodowego, ale jest on przepisem o charakterze proceduralnym. Reguluje bowiem kwestie możliwości zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Tym niemniej Sąd uznał, że ten zarzut skargi kasacyjnej podlega rozpoznaniu.

Bezsporne w sprawie jest, iż zgodnie z art. 1 pkt 49 lit. "b" ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. 1996 nr 7 poz. 44/ dodany został ust. 1a art. 107 ustawy, który wprowadził ograniczenia co do możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na określone decyzje wydane przez organ wojskowy. M.in. skarga taka nie może być wniesiona na decyzję dot. wyznaczenia /zwolnienia/ lub przeniesienia na stanowisko służbowe. Przepis ten wszedł w życie z dniem 24 lutego 1996 r., jednakże stosownie do art. 6 powołanej ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej... sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych, aż do prawomocnego ich zakończenia.

Jest to jedyny przepis przejściowy, który reguluje kwestie stosowania ustawowego prawa właściwego. Z jego treści wynika więc jednoznacznie, że tylko do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 24 lutego 1996 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc istnieje możliwość zaskarżenia decyzji o wyznaczeniu /zwolnieniu/ lub przeniesieniu żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe do sądu administracyjnego.

Niniejsze postępowanie zostało wszczęte po dacie 24 lutego 1996 r., a więc ma do niego zastosowanie przepis art. 107 ust. 1a pkt 2 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w aktualnym brzmieniu. Tak więc Sąd prawidłowo przepis ten zastosował i zasadnie uznał, że na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska służbowego oraz o wyznaczeniu na stanowisko służbowe, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Dodać przy tym należy, iż skarga na daną decyzję jest dopuszczalna, jeżeli aktualnie istnieje w tym zakresie kognicja sądu administracyjnego. Brak właściwości Sądu w danej kategorii spraw, jak to ma miejsce w innej sprawie, powoduje jej niedopuszczalność i odrzucenie, stosownie do obowiązującego w chwili orzekania art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Fakt, iż skarga dotyczy decyzji wydanej w trybie przepisów o stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma znaczenia dla oceny kognicji sądu, która musi istnieć - jak to wskazano wyżej - w momencie wniesienia skargi.

Należy przy tym dodać, że w postępowaniu nadzorczym stosuje się przepisy obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do stwierdzenia jej nieważności.

Samo zaś postępowanie dotyczące nieważności postępowania przeprowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Ustawowy brak właściwości Sądu w danej kategorii spraw przesądza o niemożliwości rozpoznania skargi, a gdyby do takiego rozpoznania doszło - postępowanie sądowe dotknięte byłoby wadą nieważności.

W związku z tym nie mogą mieć znaczenia te wszystkie okoliczności podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które odnoszą się do konsekwencji w sferze uprawnień skarżącego do określonych roszczeń materialnych, jakie powoduje odrzucenie skargi.

Z tych wszystkich względów Sąd na zasadzie art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji postanowienia.