Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 423/03 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy oraz ocenę prawną:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazaną wyżej decyzją, wydaną na podstawie art. 39 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.; zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) utrzymało w mocy decyzję Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie z dnia [...], nr [...], którą odmówiono M. D., właścicielowi działki nr 2141, udzielenia zezwolenia na umieszczenie kanalizacji sanitarnej – kolektora i jednej studzienki rewizyjnej w koronie drogi wojewódzkiej nr [...] [...], ulicy [...], celem wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej do projektowanego budynku mieszkalnego. M. D. zwracając się do Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na umieszczenie kanalizacji sanitarnej, dołączył do tego wniosku niezbędne dokumenty. Kierownik Rejonu Dróg Wojewódzkich w [...] pismem z dnia 16 marca 2000 r., uzupełnionym załącznikiem w postaci szkicu sytuacyjnego poinformował Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich o możliwości realizacji powyższego zamierzenia. Zarząd Dróg wyraził zgodę na realizację przedsięwzięcia, lecz na innych warunkach, na co jednak wnioskodawca się nie zgodził. W dniu 14 września 2000 r. organ pierwszej instancji przeprowadził z udziałem strony oględziny terenu oraz dopuścił dowód z opinii biegłego, w której stwierdzono, że realizacja przedsięwzięcia na warunkach zaproponowanych przez wnioskodawcę niesie za sobą duże ryzyko uciążliwości dla drogi, tak w okresie wykonywania prac, jak i w okresie późniejszym. W związku z tym organ pierwszej instancji odmówił udzielenia zezwolenia na warunkach wskazywanych przez inwestora, natomiast w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, że realizacja przedsięwzięcia może doprowadzić do naruszenia stateczności drogi i popękania nawierzchni jezdni. Jedynym optymalnym rozwiązaniem, zdaniem organu, jest umieszczeniem studzienki na działce inwestora metodą podwiertu, ponieważ minimalizuje szkody wynikające z umieszczenia urządzenia obcego w pasie drogowym. Organ drugiej instancji uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe.
Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] M. D. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, przy czym nie wskazując kierunku jej weryfikacji domagał się "pozytywnego załatwienia sprawy".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie stwierdził, że brak jest podstawy do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą. Sąd przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne ocenił jako prawidłowe, zastosowanie zaś przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego – jako właściwe. Stosownie bowiem do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Wprawdzie w myśl ust. 3 tego artykułu, zlokalizowanie w pasie drogowym wymienionych urządzeń następuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie to, wydane w formie decyzji, może określać warunki, na jakich urządzenia obce mogą być umieszczane w pasie drogowym. Niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organy w niniejszej sprawie rozważyły jednak wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wskazały, jakie powody przemawiały za negatywnym rozstrzygnięciem. Powołały się w szczególności na opinię sporządzoną przez Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Komunikacji Oddział w Rzeszowie, z której wynika, że wadami proponowanego przez skarżącego sposobu włączenia kanału są:
- możliwość naruszenia stateczności (osunięcia się) korpusu drogowego w przypadku złego wykonywania wykopów;
- możliwość popękania nawierzchni jezdni w przypadku złego zagęszczenia wykopów kanalizacyjnych;
- zajęcie części pasa drogowego przez urządzenia obce niezwiązane z drogą;
- w przyszłości wariant ten może to narazić Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich na dodatkowe koszty związane z rozbiórką i przełożeniem w/w kanału w związku z budową urządzeń związanych z drogą np. ekranów dźwiękochłonnych;
- utrudnienie ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] w czasie budowy przyłącza ze względu na konieczność zwężenia jezdni przeznaczonej dla ruchu pojazdów, gdyż roboty prowadzone będą w poboczu blisko krawędzi jezdni.
Dlatego też wariant proponowany przez skarżącego stanowi niebezpieczeństwo dla korpusu drogowego i nawierzchni jezdni, a w przyszłości może narazić zarządcę na dodatkowe koszty. W takiej sytuacji działającemu w granicach uznania administracyjnego organom nie można przypisać cechy dowolności, co wyklucza także możliwość uwzględnienia skargi. Fakt, że organy widzą możliwość wykonania przyłączenia w wariancie droższym, jednak bez groźby naruszenia stateczności drogi, nie może prowadzić do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy w tym przypadku dały pierwszeństwo ochronie stateczności drogi przed interesem inwestora, który zmierza do obniżenia kosztów inwestycji. Nie można jednak uznać, że takie stanowisko prowadzi do przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2003 r. M. D., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej powołał się na obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej ppsa). W ramach pierwszej z tych podstaw (naruszenie prawa materialnego) zarzucił naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię, w szczególności przez "brak określenia - przyjęcia szczególnie uzasadnionego wypadku lokalizacji przez skarżącego przyłącza kanalizacji sanitarnej do projektowanego budynku mieszkalnego na dz. ew. 2141, przyłącza do istniejącej już kanalizacji sanitarnej."
Odnośnie do drugiej podstawy skargi kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy) zarzucił naruszenie art. 89 § 1 i 2, art. 90 § 2 pkt 1,2, art. 95 § 1, art. 75 § 1 i art. 84 § 1 kpa, a takze art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zdaniem skarżącego, podstawową wadą zaskarżonego wyroku jest przyjęcie przez Sąd, że nie istniały uzasadnione podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W konkluzji skargi kasacyjnej zawarł wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 ppsa jej podstawami. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego.
W związku z zasadniczym zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej jakim jest zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim pragnie zwrócić uwagę, że z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ust. 3 tegoż artykułu stwarza pewien wyłom w tej zasadzie, ponieważ w szczególnie uzasadnionych sytuacjach zezwala na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Do wydania takiego zezwolenia – mającego postać decyzji administracyjnej - władny jest wyłącznie zarządca drogi. W niniejszej sprawie organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji nie udzielił jednak żądanego przez skarżącego M. D. zezwolenia. Wbrew zarzutom skarżącego należy stwierdzić, że rozstrzygniecie organu w tym względzie zostało oparte na prawidłowych ustaleniach, bo wynikających, z punktu widzenia podstawy materialnoprawnej wniosku skarżacego, z właściwie przeprowadzonych dowodów. Dlatego też nie może, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nasuwać jakichkolwiek wątpliwości legalność zaskarżonej decyzji w świetle zastosowanego art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jak już bowiem podkreślono, z przepisu tego wynika, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach można zezwolić na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Tymczasem realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia, według opinii biegłego, mogłaby doprowadzić do naruszenia stateczności drogi i popękania nawierzchni jezdni.
W tej sytuacji, skoro nie można też podzielić zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, i wobec jednoczesnego niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, uznać należy, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 22 ust. 2 pkt 3 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ponieważ zaskarżona skargą decyzja administracyjna nie podlegała uchyleniu. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to należy stwierdzić, że polegał on na nieporozumieniu, skoro Sąd pierwszej instancji w swoim procedowaniu w ogóle tych przepisów nie stosował (zob. w tym zakresie art. 1 i nast. kpa).
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa., skargę kasacyjną oddalił.