Wyrok NSA z 23 marca 2004 r., OSK 33/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 23 marca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego

Od orzeczenia

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2003 r. sygn.akt SA/Bk 1345/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Zbigniew Rausz Edward Janeczko (spr.)
Mariola Błaszczyk protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności niektórych postanowień statutu Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w B. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

OSK 33/04

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku stwierdził nieważność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzającego nieważność: § 8 ust. 1, § 20 ust.3, § 21 ust.1, § 24 pkt 6 i 11, § 6 ust.2 pkt 2 i § 68 ust.3 Statutu Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w B., ul. L. 1/1, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] w sprawie nadania statutu temu Zespołowi Szkól.

Stwierdzenie przez Wojewodę Podlaskiego nieważności przytoczonych wyżej paragrafów statutu nastąpiło z powodu istotnego naruszenia przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 marca 2001 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów w szkołach publicznych (DZ. U Nr 29, poz. 323 ze zm.).

Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze została wniesiona przez Prezydenta Miasta B. Stwierdzając nieważność rozstrzygnięcia nadzorczego, Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wskazał, że to rozstrzygnięcie stanowi akt indywidualny z zakresu administracji publicznej. Jego wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Stanowiło to podstawę stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 22 ust.3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Z powołaniem się na przepisy ustawy o systemie oświaty, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że akt założycielski i statut szkoły przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty, który może uchylić statut szkoły albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Rozstrzygnięcie kuratora następuje w formie decyzji. Jest to regulacja szczególna wyłączająca możliwość orzekania o legalności statutu szkoły przez wojewodę w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego. Kurator oświaty jest wprawdzie kierownikiem kuratorium, jako jednostki wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie i podlega zwierzchnictwu wojewody, jednakże ma samodzielne kompetencje decyzyjne. Jedną z takich sytuacji jest wydawanie decyzji dotyczącej sprzeczności postanowień statutu szkoły publicznej z prawem.

Przepisy ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie również nie wykluczają wydawania decyzji przez organy administracji zespolonej.

Podkreślono, że istnieje rozgraniczenie kompetencji wojewody jako organu nadzoru nad legalnością działania samorządu oraz kompetencji kuratora oświaty jako organu nadzoru pedagogicznego. Nadzorowi wojewody podlegają wszelkie uchwały samorządu w tym także uchwała o nadaniu statutu szkole pozostająca w sprzeczności z prawem np. z powodu naruszenia zasady jawności czy braku quorum. Jeżeli jednak uchwała o nadaniu statutu nie wykazuje cech sprzeczności z prawem, a ocenie podlega statut, jako akt indywidualny, ograniczający działania szkoły, to do oceny legalności jest uprawniony w pierwszej instancji organ nadzoru pedagogicznego, jakim jest kurator oświaty. Organem drugiej instancji jest zaś właściwy minister.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Podlaski wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego:

1. art. 60 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) przez przyjęcie, że jedynym ustawowo kompetentnym organem do rozstrzygania o niezgodności z prawem statutu szkoły jest kurator oświaty,
2. art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez ograniczenie możliwości orzekania o legalności statutu szkoły w trybie rozstrzygnięć nadzorczych wojewody jako organu nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Zdaniem skarżącego, statut stanowi integralną część uchwały, zaś organem właściwym do oceny jej legalności(w tym załączników) jest wojewoda. Przepis art.60 ust. 3 ustawy o systemie oświaty upoważnia kuratora jedynie do uchylenia statutu, a nie stwierdzenia jego nieważności. Uprawnienie kuratora oświaty wynikające z powołanego wyżej art.60 ust.3 nie oznacza, że jest on jedynym ustawowo kompetentnym organem do rozstrzygania o niezgodności z prawem statutu. Kurator żadnym przepisem nie został upoważniony do stwierdzenia nieważności statutu, a takie uprawnienie ma tylko wojewoda.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy nadaniu szkole statutu obowiązuje szczególna procedura określona w przepisach ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r., Nr 67, poz. 321ze zm.). Ta procedura, oprócz podpisania aktu założycielskiego i nadaniu statutu, sprowadza się następnie do przesłania tych dokumentów kuratorowi oświaty i innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego (art. 58 ust. 6 ustawy).

Statut szkoły podlega więc ocenie specjalistycznych organów nadzoru pedagogicznego, w tym kuratora oświaty.

Konsekwencją takiej regulacji, jest przyznanie przez art.58 ust.7 ustawy, kuratorowi oświaty, kompetencji w zakresie możliwości uchylenia statutu albo niektórych jego postanowień, jeżeli są sprzeczne z prawem.

Te kompetencje wykonywane są przez kuratora oświaty w formie wydawania decyzji podlegającej zaskarżeniu w drodze odwołania do właściwego ministra do spraw oświaty i wychowania. W postępowaniu odwoławczym statut szkoły podlega więc również ocenie organu nadzoru pedagogicznego.

Z powyższych stwierdzeń wynikają dwa następujące wnioski: po pierwsze – ocena legalności statutu szkoły należy do organów nadzoru pedagogicznego, po drugie – nadzór ten wykonywany jest w formie decyzji administracyjnej. Regulacja dotycząca oceny legalności statutu szkoły wykazuje więc zasadnicze różnice w stosunku do regulacji zawartej w art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dotyczącej nadzoru wojewody.

Różnice dotyczą nie tylko trybu nadzoru i organu uprawnionego do jego wykonywania. Art. 60 ust.3 ustawy o systemie oświaty przesądza o tym, że rozstrzygnięcie kuratora oświaty w zakresie oceny sprzeczności z prawem statutu szkoły ma postać oceny indywidualnego aktu administracyjnego.

Nadzór wojewody dotyczy zaś generalnych aktów organów gminy oraz innych aktów, które nie mają charakteru decyzji.

Regulacja wynikająca z powołanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do regulacji wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym w zakresie nadzoru nad działalnością gminną. Już ta okoliczność jest zasadniczym argumentem do podzielenia stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o wyłączności kompetencji organów nadzoru pedagogicznego, a więc w pierwszej kolejności kuratora oświaty, w zakresie oceny legalności statutu szkoły.

Przyjęcie takiej zasady stanowi ograniczenie kompetencji wojewody, jako organu nadzoru. Ograniczenie kompetencji organów nadzoru, w tym także wojewody, wynika wprost z art.102 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wyklucza bowiem stosowanie przepisów rozdziału 10 dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną (a więc również art.91) w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej załatwianych w drodze decyzji przez organy gmin lub ich związki.

Rzeczywiście, jak podkreślono w skardze kasacyjnej, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody ma postać stwierdzenia nieważności aktu, podczas gdy kurator oświaty może jedynie uchylić statut lub niektóre jego postanowienia.

Każde z tych rozstrzygnięć dotyczy jednak możliwości wzruszenia postanowień statutu nadanego szkole.

Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do swoistego dualizmu kompetencji organów, co jest nie dopuszczalne na tle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji występującej w niniejszej sprawie, w której rozstrzygnięcie kuratora oświaty ma formę decyzji administracyjnej. Jak wiadomo zaś art. 156 § 1 pkt 1 kpa, w przypadku naruszenia przepisów o właściwości, przewiduje sankcje nieważności decyzji.

Statut nadany Zespołowi Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w B. stanowi istotnie załącznik do uchwały Rady Miejskiej w B. z [...]. Brzmienie rozstrzygnięcia nadzorczego ogranicza się jednak do stwierdzenia nieważności określonych paragrafów statusu. Nie dotyczyło więc samej uchwały. W tym zakresie zaś organem uprawnionym do orzekania o niezgodności z prawem statutu szkoły był, jak już wspomniano, właściwy kurator oświaty a nie wojewoda. Należy przy tym podkreślić, że z dołączonej do odpowiedzi na skargę kasacyjną decyzji z dnia 27 lutego 2004 r., wynika, że Podlaski Kurator Oświaty uchylił jako sprzeczne z prawem te same paragrafy statutu Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych, których nieważność stwierdziło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z [...].

Bez wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z [...] istniałaby niedopuszczalna, z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu prawnego, sytuacja, w której te same postanowienia statutu szkoły zostały wzruszone przez jeden organ nadzoru w drodze stwierdzenia nieważności, a przez drugi organ – w wyniku ich uchylenia. Brak wspomnianego bezpieczeństwa wynikałby między innymi z niemożności oceny przez zainteresowaną szkołę choćby tego od jakiej daty poszczególne postanowienia statutu przestały obowiązywać. Sytuacja byłaby jeszcze bardziej skomplikowana, gdyby ingerencje nadzorcze wojewody i kuratora oświaty dotyczyły różnych postanowień statutu szkoły.

Z przytoczonych wyżej rozważań wynika, że nie ma naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 60 ust.3 ustawy o systemie oświaty i art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art.184 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).