Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stefana G., Vivien M., Yoli C. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 10 kwietnia 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 22 stycznia 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 stycznia 1953 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 19 lipca 1952 r. odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej w W. przy ul. H. 35.
Aprobowano dokonane przez organy administracji ustalenie, według którego teren obejmujący nieruchomość przy ul. H. 35 w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji został przeznaczony pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem części niezabudowanej nieruchomości jako dziedzińca, zieleńca, przejścia dla pieszych do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Stwierdzono, że następca prawny poprzedniego właściciela zarówno we wniosku z dnia 6 sierpnia 1948 r. o przyznanie własności czasowej, jak i w odwołaniu od orzeczenia z dnia 19 lipca 1952 r., nie zgłaszał wykorzystania nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Nie było więc rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Skarga kasacyjna Stefana G., Vivien M. i Yoli C. zarzucając naruszenie: 1. art. 7, 8, 10, 77-80 Kpa wobec nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, 2. art. 44, 45 w związku z art. 52 i art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym wskutek nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem Ludwika G. i braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji, 3. art. 1 i 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez przyjęcie, że "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego", a Ludwik G. żądając przyznania własności czasowej nie sygnalizował zamiaru wykorzystania nieruchomości na cele użyteczności publicznej - zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie poprzedzających go decyzji "Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast" z dnia 10 kwietnia 2002 r. i z dnia 22 stycznia 2002 r.
Obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera stwierdzenie o wadliwości rozstrzygnięć orzeczeń z dnia 19 lipca 1952 r. i z dnia 30 stycznia 1953 r. a także decyzji nadzorczych i zaskarżonego wyroku. Z powołaniem się na uzasadnienie tego wyroku stwierdzające możliwość wykorzystania nieruchomości na cele publiczne przez osobę fizyczną, podkreślono, że przy należytym wyjaśnieniu sprawy, istniały przesłanki przyznania własności czasowej, zaś we wniosku z 1948 r. nie było możliwości wskazania, że nieruchomość będzie wykorzystywana na cele publiczne przez poprzedniego właściciela. W tym czasie bowiem nie było jeszcze planu zagospodarowania przestrzennego z 1949 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Powołany w skardze kasacyjnej art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ stanowi swoistą preambułę, bo określa w jakim celu następuje komunalizacja gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jest nim możliwość racjonalnego przeprowadzenia odbudowy Stolicy i dalszej jej rozbudowy. Przepis ten, podobnie zresztą jak i art. 7, również powołany w skardze kasacyjnej, dotyczy wyłącznie gruntów zarówno zabudowanych, jak i niezabudowanych. Los prawny budynków został uregulowany w art. 5 i 8 dekretu statuujących generalną zasadę, że stanowią one /pozostają/ własnością dotychczasowych właścicieli /art. 5/ i przechodzą na własność gminy w razie nie przyznania właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy /później prawa własności czasowej i wreszcie - prawa wieczystego użytkowania/. Na tle art. 7 dekretu istniał obowiązek przyznania wieczystej dzierżawy /przy złożeniu w określonym terminie wniosku/, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną "da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Z tej regulacji wynika więc, że odmowa mogła być aktualna jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z wydanymi także na podstawie późniejszych przepisów /ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy /Dz.U. nr 52 poz. 268/ planami zagospodarowania przestrzennego.
We wniosku z dnia 6 sierpnia 1948 r. pełnomocnik Ludwika G. z powołaniem się na art. 7 dekretu żądał przyznania prawa własności czasowej "do terenu nieruchomości, położonej przy ul. H. 35 Nr hip.(...)". Wydane zostały decyzje odmowne, wyżej przytoczone z dnia 19 lipca 1952 r. i z dnia 30 stycznia 1953 r. Ocena zgodności z prawem tj. art. 1 i 7 ust. 2 dekretu, a w konsekwencji także późniejszych decyzji i zaskarżonego wyroku jest więc uzależniona od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego grunt przy ul. H.
- Według dokonanych ustaleń, plan zagospodarowania przestrzennego Nr 66 dotyczący tego terenu, uchwalony 25 maja 1949 r. przeznaczał teren "pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi".
W dacie rozpoznawania wniosku o przyznanie własności czasowej na gruncie przy ul. H. 35 znajdowały się określone budynki. Już w skardze podkreślono, że nie było ustaleń co do tego w jaki sposób według planu zagospodarowania przestrzennego mogły być wykorzystywane budynki i w konsekwencji, skoro plan nie przewidywał ich usunięcia, mogły być wykorzystane przez dotychczasowego właściciela. Jak już zaznaczono wyżej, art. 7 dekretu dotyczył gruntu. O przyznaniu lub odmowie przyznania własności czasowej decydowały więc ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do gruntu a nie budynków. Takie też stanowisko zawarte zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r. /I SA 1482/00 - Lex 81770/, choć są również orzeczenia tego Sądu wskazujące na potrzebę ustalenia jakie miało być według planu wykorzystanie budynku czy budynków, znajdujących się na gruncie objętym działaniem omawianego dekretu /por. wyrok z dnia 14 lutego 2001 r. - I SA 904/99 i z 16 maja 2003 r. - I SA 3267/01/.
W orzeczeniach tych przytoczono określoną argumentację wskazującą na potrzebę uwzględnienia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym budynków. Tego rodzaju stanowisko wynikało z wykładni przepisów art. 1 i 7 omawianego dekretu. Jak wiadomo zaś, a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, przy stwierdzeniu nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa /art. 156 pkt 2 Kpa/, chodzi o naruszenie przepisu czy przepisów, których treść jest niewątpliwa. Jeżeli natomiast przepis /czy przepisy/ dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /por. np. orzecznictwo przytoczone przez H. Jaśkowską [w:] komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Zakamycze s. 894 i nast./.
Przeznaczenie gruntu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu na urządzenia użytku publicznego w planie zagospodarowania przestrzennego na tle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji odmownych o przyznaniu własności czasowej, wykluczało możliwość przyznania tej własności poprzedniemu właścicielowi na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.
Według obowiązującego wówczas dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe /Dz.U. nr 57 poz. 319 ze zm./ istota własności czasowej sprowadzała się do w zasadzie do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielowi /art. 106/. W konsekwencji właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z rzeczy, a więc także nieruchomości z wyłączeniem innych osób /oraz rozporządzać rzeczą - art. 28/. Takie korzystanie z nieruchomości /z wyłączeniem innych osób/ z istoty swej nie będzie więc możliwe, gdy nieruchomość jest w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na szeroko pojęte cele publiczne. Przy takim przeznaczeniu nieruchomości istnieje bowiem możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób.
Rzeczywiście w wyroku z dnia 11 grudnia 1998 r. /IV SA 434/97 - Lex 45862/ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd o możliwości korzystania z obiektu przez dotychczasowego właściciela przeznaczonego w planie na cele publiczne. Chodziło tu jednak o zaliczenie hoteli do obiektów użyteczności publicznej, według przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli /Dz.U. 1929 nr 34 poz. 216/. W niniejszej sprawie zaś przeznaczenie na cele publiczne, jak już wyżej wskazano, dotyczyło gruntu i nastąpiło na podstawie innych przepisów, w których pojęcie celu publicznego było inne niż powołanym wyżej rozporządzeniem.
Przytoczone wyżej rozważania nie pozwalają na podzielenie poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o możliwości uwzględnienia wniosku byłego właściciela w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, choć nieruchomość została przeznaczona na cele użyteczności publicznej. Przyjęcie takiego poglądu pozostawało jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie oddalające skargę.
Przy stwierdzeniu, na podstawie niekwestionowanych ustaleń, o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego nieruchomość przy ul. H. 35 na cele użyteczności publicznej i przyjęciu, że w takim przypadku istniała podstawa wydania decyzji odmownej o przyznaniu byłemu właścicielowi, własności czasowej, nie jest uzasadniony zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 1 i art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W takiej sytuacji, nawet istnienie naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym nie mogło stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej. Nie mogło bowiem mieć, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z oczywistych względów, istotnego wpływu na wynik sprawy.
Dlatego skargę kasacyjną należało oddalić /art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.