Uzasadnienie
W 1992 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia wykazu osób, uprawnionych do udziału we wspólnocie leśno-gruntowej w S., obszaru wspólnoty i wielkości udziałów, przysługujących członkom wspólnoty. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r., wydaną w powołaniu na przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169) ustalił wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykaz obszarów gospodarstw i wielkość udziałów przysługujących członkom Spółki Leśno-Gruntowej w S. W wyniku odwołania od tej decyzji wniesionego przez Zarząd Spółki Leśno-Gruntowej, który zarzucił pominięcie w wykazie 46 osób, a także w wyniku odwołania wniesionego przez 36 osób fizycznych – Wojewoda Katowicki decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. uchylił decyzję organu I instancji w części ustalającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie i rozstrzygając sprawę co do istoty – wykaz ten uzupełnił, wskazując jednocześnie osoby, które utraciły prawo do tego udziału.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt SA/Ka 125/94, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując na niewyjaśnienie okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie, czy przed wszczęciem postępowania została wydana już decyzja administracyjna w tej samej sprawie. Jednocześnie Sąd wskazał, że w przypadku ustalenia, że decyzja taka została wydana – postępowanie w sprawie niniejszej należy umorzyć, przy czym sąd uznał za błędny pogląd, że aktualizacja wykazów, o których mowa w sprawie może być dokonywana w trybie administracyjnym decyzją, o jakiej mowa w art. 8 pow. ustawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] września 1995 r. umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie podając w motywach, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach daje podstawę do uznania, że w sprawie w latach 60-tych wydana została decyzja w trybie art. 8 ust. 1 i 2 pow. ustawy z 1963 r. Wojewoda Katowicki po rozpoznaniu odwołań od tej decyzji wniesionych przez 7 osób – decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewoda Katowicki postanowieniem z dnia 26 listopada 1996 r. uzupełnionym postanowieniem z dnia 7 lutego 1997 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia 1 grudnia 1995 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a jako nową okoliczność – ujawnienie przywileju Króla Stanisława Augusta z dnia 27 kwietnia 1792 r., z którego wynika, że uwłaszczone grunty stanowią mienie gromadzkie położone na terenie miasta S. Wojewoda Katowicki decyzją z dnia 30 września 1998 r. wydaną w powołaniu na art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił własną decyzję z dnia 11 grudnia 1995 r. i umorzył postępowanie w sprawie, wskazując w motywach jako przyczynę umorzenia postępowania okoliczność, że do nieruchomości, których sprawa dotyczy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, bowiem adresatem wszystkich przywilejów Króla Stanisława Augusta było miasto S. i jego mieszkańcy, a nie wąsko ujęta grupa mieszkańców.
Nieruchomości, których sprawa dotyczy stanowią więc mienie gromadzkie położone na terenie miasta S., którego nie dotyczą unormowania zawarte w pow. ustawie – zgodnie z art. 1 pkt 3 tej ustawy.
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 11 lutego 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W decyzji tej wskazano, że zostaje ona wydana po rozpoznaniu odwołania Zarządu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. z dnia [...] października 1998 r. i odwołania członków Spółki z dnia 17 listopada 1998r.
Skarga na tę decyzję wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez członków Spółki, w tym m.in. J. N. W skardze podniesiono szereg zarzutów, m.in. zarzucono, że w zaskarżonej decyzji organ orzekający nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze niektórych członków Spółki, wniesionej 12 października 1998 r., będącej w istocie odwołaniem od decyzji organu wojewódzkiego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 1999 r. Sygn. akt II SA 5578/99 i 736-777/99 - skargi oddalił.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przy ocenie zaskarżonej decyzji nie mogą być rozważane zawarte w skardze zarzuty, dotyczące decyzji wydanych przed wznowieniem postępowania. Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące braku podstaw do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu – okoliczności ujawnienia treści aktu wydanego przez Króla Stanisława Augusta, z którego to aktu wynikało - jaki był przedmiot nadania - dawało podstawę do wznowienia postępowania w powołaniu na art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Sąd uznał także za niezasadny zarzut, że wbrew stanowisku, wyrażonemu w zaskarżonej decyzji – w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o zagospodarowania wspólnot gruntowych.
W dniu 26 czerwca 2000 r. J. N. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, polegającą na nierozpoznaniu wniesionej przez niego w dniu 12 października 1998 r. "skargi – odwołania" od decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] września 1998 r. Głównym (i jedynym) zarzutem tej "skargi – odwołania" było prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w czasie, kiedy przed Sądem Rejonowym w Zamościu toczyło się postępowanie w sprawie ustanowienia kuratora Spółki, zakończone postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r. W ocenie J. N. – ta okoliczność dawała podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] września 1998 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2001 r., Sygn. akt II SAB 178/00, zobowiązał Ministra Środowiska do rozpatrzenia w terminie 6 tygodni odwołania J. N. i "innych osób", datowanego 12 października 1998 r.
W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w sprawie zaistniała sytuacja szczególna – z jednej strony J. N. brał czynny udział w postępowaniu odwoławczym i sądowym, dotyczącym decyzji z dnia [...] września 1998 r. i decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 1999 r., z drugiej zaś strony faktycznie nie zostały rozpatrzone jego zarzuty zawarte w piśmie z dnia 12 października 1998 r., które ma charakter odwołania, a także – nie została doręczona mu decyzja z dnia 11 lutego 1999 r. Dlatego – Sąd uwzględnił wniosek i wydał wyrok zobowiązujący Ministra Środowiska do rozpatrzenia tego odwołania.
Po wydaniu wyroku z dnia 19 lutego 2001 r. J. N. wniósł dwa pisma procesowe: z dnia 26 kwietnia 2001 r. i z dnia 28 maja 2001 r., w których rozszerzył zarzuty zawarte w piśmie z dnia 12 października 1998 r. zarzucając dodatkowo, że:
- Minister Środowiska nie jest właściwym organem do rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] września 1998 r. ponieważ od dnia 1 kwietnia 1999 r. sprawy dotyczące wspólnot gruntowych, należą do właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,
- bezzasadne było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 1995 r., bowiem z akt wynika, że organom rozpoznającym sprawę przed wznowieniem postępowania powinna być znana treść przywileju Króla Stanisława Augusta, a okoliczność, że istniała wspólnota gruntowa z tytułu tego przywileju – wskazana została w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 grudnia 1994 r. - jako bezsporna. W wyroku tym podano: "za bezsporne uznano fakt istnienia wspólnoty gruntowej z tytułu przywilejów i darowizn na rzecz mieszkańców S.". To stwierdzenie Sądu w wyroku z 20 grudnia 10994 r. – zdaniem J. N. – wiąże Sąd i organy orzekające. Także sąd powszechny we wcześniej wydanych wyrokach, w tym w wyroku z dnia 28 grudnia 1959 r. i z 9 kwietnia 1964 r. przyjmował, że omawiane grunty wchodzą w skład Wspólnoty Gruntowej.
Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania z dnia 12 października 2001 r. wniesionego przez J. N. i innych, uzupełnionego pismami z dnia 26 kwietnia 2001 r. – 28 maja 2001 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Katowickiego z dnia [...] września 1998 r.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zarzut braku możliwości obrony interesu stron był badany w postępowaniu przez NSA, zakończonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2001 r., Sygn. akt II SA 2374/90 w sprawie o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem NSA z dnia 6 października 1999 r., Sygn. akt II SA 557/99 i II SA 736-777/99. W wyroku tym Sąd wyraził i uzasadnił pogląd, że zarzut braku możliwości właściwej ochrony interesów stron - jest bezzasadny.
Ten pogląd, z mocy art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – jest wiążący dla organu administracji rozpoznającego niniejszą sprawę.
Kwestię dotyczącą właściwości organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody z [...] grudnia 1998 r., przesądza orzeczenie NSA – wyrok z dnia 6 października 1999 r. W dniu wydania decyzji z dnia 11 lutego 1999 r. organem właściwym był Minister Ochrony Środowiska.
Skargę na tę decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. N. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Katowickiego i o umorzenie postępowania administracyjnego.
J. N. wystąpił także do Naczelnego Sądu Administracyjnego o "zastosowanie środka przewidzianego art. 31 ust. 1 ustawy o NSA" wobec Ministra Środowiska, w związku z niewykonaniem wyroku z dnia 19.II.2001 r.
Sąd połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i wyrokiem z dnia 18 listopada 2003 r. skargi te oddalił.
Oddalenie skargi o zastosowanie grzywny wobec Ministra uzasadnione zostało tym, że po wniesieniu wniosku o ukaranie – Minister wydał decyzję w dniu 22 lutego 2002 r. Sąd wskazał, że mimo przekroczenia terminu zakreślonego wyrokiem – wyrok ten został w całości wykonany. Nie ma więc podstaw zastosowania środka przewidzianego w art. 31 ust. 1 ustawy o NSA służącego głównie celom prewencji. Oceniając jako bezzasadny zarzut niewłaściwości Ministra Środowiska do wydania zaskarżonej decyzji, Sąd powołał się na wyrok wydany w sprawie II SAB 178/00 z dnia 19 lutego 2001 r. zobowiązujący tego ministra do rozpatrzenia odwołania J. N. z dnia 28 października 1998 r. i na zasadę związania organu i Sądu tym wyrokiem.
Od tego wyroku wniósł skargę kasacyjną J. N. reprezentowany przez radcę prawnego G. T. W skardze tej jako podstawy kasacji wskazane zostało:
- "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 85 pkt 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej,
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nierozpatrzenie wielu zarzutów skarżącego oraz błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego".
W uzasadnieniu zawarto szczegółowe opisy dotyczące postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, toczącego się w sprawie od lat dziewięćdziesiątych oraz uwagi (zastrzeżenia) co do wydanych w tych postępowaniach orzeczeń (decyzji organów I i II instancji, postanowień i wyroków).
Jedynie w niewielkiej części odniesiono się do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 85 pkt 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 141, poz. 943 ze zmianami). Autor skargi kasacyjnej wyraża pogląd, że w wyroku z dnia 19 lutego 2001 r. Sygn. akt II SAB 178/00 "nie zostało przesądzone o właściwości rzeczowej Ministra Środowiska". Zdaniem autora skargi w sytuacji, kiedy od dnia 1 kwietnia 1999 r. zgodnie z pow. art. 85 pkt 7 ustawy o działach administracji rządowej, właściwym organem w sprawach zagospodarowania wspólnot gruntowych był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – to Minister Środowiska nie mógł wydać decyzji w omawianej sprawie, natomiast obowiązany był przekazać sprawę do załatwienia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 65 § 1 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, p[oz. 1271 ze zm.), skarga kasacyjna od prawomocnego orzeczenia NSA wydanego przez dniem 1 stycznia 2004 r. jest wnoszona na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Oznacza to, że również do rozpoznania takiej skargi kasacyjnej mają zastosowanie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podstawy kasacyjne przytoczone w skardze, nie są usprawiedliwione.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że charakter prawny skargi kasacyjnej różni się w sposób zasadniczy od skargi wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i od funkcjonującej w postępowaniu sądowo administracyjnym do dnia 31 grudnia 2003 r. rewizji nadzwyczajnej. Istotną cechą postępowania kasacyjnego w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi.
Ustawodawca wprowadzając przymus adwokacko-radcowski (art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), postawił skardze kasacyjnej wysokie wymagania profesjonalne. Jednym z nich jest prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie stanowi przytoczenia podstawy kasacyjnej, powtórzenie treści art. 174 pow. ustawy. Autor skargi ma wskazać konkretny przepis prawa, który został – w jego ocenie – naruszony przez Sąd Wojewódzki, przy czym – w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu postępowania (oznaczonego numerem artykułu, paragrafu, ustępu) – ma wyjaśnić dlaczego uważa, że naruszenie tego przepisu mogło wpłynąć w stopniu istotnym na wynik sprawy. Ogólnikowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania o jaki przepis chodzi i odwoływanie się do pism procesowych, nie spełnia wymagań precyzyjnego powoływania podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pow. ustawo o postępowaniu kasacyjnym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej mają odnosić się do postępowania sądowego, zakończonego zaskarżonym wyrokiem, a nie do postępowania administracyjnego lub postępowań sądowo-administracyjnych zakończonych prawomocnymi wyrokami, wydanymi w toku postępowania w sprawie.
Zgodnie z art. 183 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę "w granicach skargi kasacyjnej", Oznacza to, że NSA jest związany podstawami i wnioskami tej skargi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca nie wskaże konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, który - jej zdaniem – został naruszony – Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi, ich uściślania czy uzupełniania. Nawet jeśli twierdzenie strony zawarte w uzasadnieniu wskazywać mogłyby na naruszenie przez Sąd któregoś z obowiązujących przepisów, jednakże nie jednoznacznie, poprzez podanie w petitum skargi lub jej uzasadnieniu numeru artykułu (paragrafu, ustępu) konkretnego aktu normatywnego – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę. Nie jest także dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. postanowienie SN z dnia 16 października 1997 r., II CKN 404/97, OSNC 1998 Nr 4, poz. 59).
W sprawie niniejszej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, nie został wyartykułowany w podstawach skargi kasacyjnej, ani wskazany jednoznacznie w jej uzasadnieniu.
Nie mógł być zatem rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pozostawał zatem do oceny w postępowaniu kasacyjnym jedynie zarzut naruszenia art. 85 pkt 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej.
Zarzut ten nie jest trafny w okolicznościach sprawy niniejszej.
Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lutego 2001 r., Sygn. akt II SAB 178/00 zobowiązał Ministra Środowiska do rozpatrzenia odwołania J. N. Z wyroku tego, zarówno z jego treści rozstrzygającej jak i z przytoczonych w uzasadnieniu przesłanek tego rozstrzygnięcia wynika, że mogącą budzić wątpliwości kwestię właściwości organu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w ten sposób, że ustalił, iż organem zobowiązanych dla rozpoznania odwołania – ma być Minister Środowiska.
Jest to ocena prawna w rozumieniu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz.U. Nr 74, poz. 368. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.IU. Nr 153, poz. 1271). Przepis art. 99 tej ustawy stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Związanie zarówno Sądu jak i organu, którego bezczynność była przedmiotem zaskarżenia w pow. sprawie II SAB 178/00 nie odnosi się tylko "do oceny sądu" jako wyrażonego w wyroku stanowisku sądu co do tego, jaki organ pozostaje w bezczynności z wydaniem decyzji w trybie odwoławczym, ale przede wszystkim chodzi tu o bezpośrednie związanie prawomocnym wyrokiem Sądu – organu, na który nałożony został obowiązek wydania tej decyzji.
W wyroku tym obowiązek rozpoznania odwołania J. N. nałożony został na Ministra Środowiska.
W świetle zatem tego wyroku wszelkie ewentualne wątpliwości co do organu właściwego do rozpoznania odwołania, zostały rozstrzygnięte w sposób wiążący. Rozstrzygnięcie Sądu stworzyło więc w tym zakresie obowiązujący stan prawny. W tych okolicznościach przekazanie przez Ministra Środowiska odwołania innemu organowi, byłoby niedopuszczalnym uchyleniem się od obowiązku zastosowania się do wyroku Sądu, poddanym określonym sankcjom, przewidzianym w ustawie o NSA.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwestii związania Ministra Środowiska prawomocnym wyrokiem Sądu, mogłyby być uznane za zasadne tylko wówczas, gdyby wykazane zostało, że po dacie wydania tego wyroku zaistniały nowe okoliczności, mające wpływ na zmianę stanu prawnego wynikającego z tego wyroku. Takich okoliczności skarżący nie wykazał. Wyrok z dnia 19 lutego 2001 r. SAB 178/00 nie został pozbawiony prawomocności. Po jego wydaniu nie zmieniły się przepisy prawa, pod rządami których wyrok ten został wydany. W wyjątkowo obszernym opisie zdarzeń, związanych ze sprawą, skarżący nie twierdzi nawet, aby po wydaniu prawomocnego wyroku z dnia 19 lutego 2001 r. zmieniły się okoliczności faktyczne, dotyczące przedmiotu sprawy.
Z powyższych przyczyn, wobec braku usprawiedliwionych podstaw – skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dlatego orzeczono jak w sentencji.