Wyrok NSA z 7 czerwca 2004 r., OSK 369/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 1 czerwca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Tomasza M.

Od orzeczenia

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 2151/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka /spr./, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Zygmunt Niewiadomski
Agnieszka Kwiatkowska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Stronnictwa Demokratycznego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 24 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania do nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Stronnictwa Demokratycznego na rzecz Tomasza M. kwotę 280 zł /dwieście osiemdziesiąt/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

OSK 369/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2003 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 24 lipca 2002 r. oraz poprzedzającą decyzję tegoż Kolegium z dnia 24 maja 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.-Ś. z dnia 25 maja 1990 r. o ustanowieniu na rzecz Komitetu Centralnego Stronnictwa Demokratycznego W.-Ś. prawa użytkowania terenu o pow. 4.681 m2 nr 6(...) położonego przy ul. F., w części dotyczącej placu 2 położonego przy ul. N. w W. Sąd podał, że orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 30 czerwca 1950 r., co do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. N. 11 nr hip. 6(...) odmówiono byłemu właścicielowi przyznania prawa do gruntu.

Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.-Ś. z dnia 25 maja 1990 r. (...), nieruchomość tę wraz z innymi oddano w użytkowanie Centralnemu Komitetowi Stronnictwa Demokratycznego pod budowę siedziby Stronnictwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 2 lutego 1999 r. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 30 czerwca 1950 r. odmawiającego byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu, a następnie decyzją z dnia 21 czerwca 1999 r. utrzymało swoją decyzję w mocy.

Następcy prawni właściciela nieruchomości przy ul. N. 11 wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 maja 1990 r. oddającej w użytkowanie Stronnictwu Demokratycznemu w użytkowanie plac nr 2 przy ul. N.

11. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 maja 2002 r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia 25 maja 1990 r. o oddanie nieruchomości w użytkowanie Stronnictwu Demokratycznemu przedmiotowej nieruchomości i następnie utrzymało swą decyzję w mocy decyzją z 24 lipca 2002 r. Podstawą wydania tej decyzji było to, że została stwierdzona nieważność orzeczenia o odmowie przyznania właścicielowi prawa własności czasowej do tej nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skoro stosownie do art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ z dniem 21 listopada 1945 r. wszystkie grunty przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a właściciele zachowali tylko własność budynków położonych na gruncie, to jeżeli chodzi o grunt niezabudowany, stwierdzenie nieważności orzeczeń odmownych przyznania prawa własności czasowej, nie przywróciło stosunków własnościowych sprzed wejścia w życie dekretu i właścicielem gruntu pozostaje Skarb Państwa, który mógł rozporządzać tym gruntem.

Skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik Tomasza M. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ zarzucając na podstawie art. 174 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1. naruszenie prawa materialnego art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279 ze zm./ przez przyjęcie, że Skarb Państwa mógł przekazać przedmiotową nieruchomość osobie trzeciej w użytkowanie, mimo nie rozpoznania wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

• art. 7 Kpa w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA przez przyjęcie, że ze względu na fakt, iż nieruchomość jest niezabudowana, stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej nie stanowiło przeszkody dla Skarbu Państwa w rozporządzeniu gruntem
• art. 7 i 77 par. 1 Kpa w związku z art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 39 i 40 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./, a także par. 7 ust. 2 i par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, dokonywania rozliczeń z tego tytułu /Dz.U. nr 47 poz. 240 ze zm./ przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i pominięcie przesłanki rażącego naruszenia przepisów prawa polegające na oddaniu nieruchomości w użytkowanie na rzecz SD wbrew ustaleniom wynikającym z decyzji lokalizacji inwestycji
• art. 21 i 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA w zw. z art. 10, art. 28 i 77 par. 1 Kpa przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i pominięcie nieważności postępowania tj. pozbawienie następcy prawnego byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości możliwości obrony swoich praw.

W konkluzji skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do własności czasowej gruntu, eliminuje to orzeczenie "ex tunc", co skutkuje przywrócenie stanu prawnego z daty jego wydania. W dacie wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania na rzecz Stronnictwa Demokratycznego tj. w dniu 25 maja 1990 r. pozostawał nierozpoznany wniosek spadkobierców dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej. Prawo pierwszeństwa dotychczasowego właściciela wyprzedza zdaniem skarżącego wszelkie inne prawa i roszczenia.

Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych osób może nastąpić dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 13 maja 1997 r. I ACr 86/97 - Wokanda 1998 nr 8 str. 36/. Prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. III ARN 8/95 - OSNA 1995 Nr 18 poz. 223/.

Z powyższego skarżący wyciąga wniosek, że tym bardziej za rażące naruszenie prawa należy uznać ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości. Skoro bowiem ochronie podlega prawo dotychczasowego właściciela nieruchomości przed ustanowieniem na jego nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, tym bardziej, jak podał skarżący, ochronie tej podlegać będzie jego prawo przed ustanowieniem prawa o wiele słabszego, jakim jest prawo użytkowania.

W uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4/98 NSA wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu warszawskiego zabudowanego budynkiem mieszkalnym stanowi przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy lokalu w tym budynku. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nakłada obowiązek uwzględnienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Oznacza to, że organ w pierwszej kolejności powinien rozpatrzyć wniosek poprzedniego właściciela nieruchomości, zanim nastąpi rozdysponowanie tego gruntu na rzecz osób trzecich. Tym samym został naruszony art. 7 ust. 2 dekretu.

Naruszenie przepisów postępowania polega zdaniem skarżącego na tym, że Sąd dowolnie przyjął stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości, przez przyjęcie, że roszczenia poprzedniego właściciela mogą być pominięte przez Skarb Państwa, wobec tego, że grunt był niezabudowany, i Skarb Państwa był właścicielem tego gruntu. Tymczasem art. 7 ust. 2 dekretu nie daje podstawy rozróżnienia w tym zakresie przy ocenie skutków prawnych stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Organ administracji musi rozpoznać ten wniosek, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny na datę wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania na rzecz Stronnictwa Demokratycznego, a stan zabudowy nie miał znaczenia. Z decyzji przyznającej prawo użytkowania na rzecz Stronnictwa Demokratycznego wynika, że teren był przeznaczony pod budowę siedziby Komitetu Centralnego Stronnictwa Demokratycznego, a podstawą tej decyzji była decyzja Naczelnego Architekta m.st. Warszawy z dnia 19 kwietnia 1990 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Obie decyzje dotyczyły gruntu o pow. 4.681 m2. W części dotyczącej pow. 1.280 m2 decyzja została uchylona za zgodą stron i co do tej powierzchni zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela - TLW. Decyzja zatem (...) z dnia 25 maja 1990 r. o oddaniu w użytkowanie Stronnictwu Demokratycznemu nieruchomości przy ul. N. pozostaje w sprzeczności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a zatem wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem skargi kasacyjnej dotychczasowy właściciel nieruchomości /spadkobiercy/ powinien być stroną postępowania o oddaniu jej w użytkowanie na rzecz osoby trzeciej. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Normą prawa materialnego w tym postępowaniu jest przepis art. 7 ust. 2 dekretu, który przyznawał dotychczasowemu właścicielowi roszczenie wpływające na jego prawa i obowiązki. Skarżący był pozbawiony uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Podstawą uchylenia przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 lipca 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 24 maja 2002 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 25 maja 1990 r. o oddaniu w użytkowanie na rzecz Stronnictwa Demokratycznego terenu o pow. 4.681 m2, w skład którego wchodzi parcela nr 2 położona przy ul. N. nr hip. 6(...) było to, że grunt ten stosownie do art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ stanowi własność Państwa, zatem Skarb Państwa mógł nim dysponować w 1990 r. oddając go w użytkowanie Stronnictwu Demokratycznemu. Nie kwestionując okoliczności, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej z dnia 30 czerwca 1950 r. na rzecz dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tego gruntu zadysponowanie nim w 1990 r., uszło jednak uwadze Sądu, jakie skutki wywiera stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie ustanowienia własności czasowej. W sprawie niniejszej bezsporna jest okoliczność, że prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 21 czerwca 1999 r., stwierdzona została nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. z dnia 30 czerwca 1950 r. odmawiającego byłemu właścicielowi Edmundowi M. własności czasowej do parceli nr 2 przy ul. N. Stwierdzenie nieważności tego orzeczenia administracyjnego wywołało ten skutek, że traci ono moc z datą jego wydania, jako dotkniętego wadą nieważności. Sprawa zatem w przedmiocie ustanowienia własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego, wraca do stadium w jakim była sprzed decyzji.

Zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dotychczasowemu właścicielowi gruntu warszawskiego, służyło prawo zgłoszenia w terminie zakreślonym tym przepisem wniosku o przyznanie na gruncie - którego był właścicielem - prawa własności czasowej. W myśl pkt 2 tego przepisu gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Treść tego przepisu wskazuje, że kreowała na rzecz poprzedniego właściciela /następcy prawnego/ określone prawo podmiotu. Dopóki nie zostanie zatem rozpoznany wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o ustanowienie własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego, gmina czy poprzednio Skarb Państwa nie może dysponować tym gruntem na rzecz innych osób fizycznych czy prawnych, gdyż wniosek właściciela wyprzedza inne wnioski zgłoszone do tej nieruchomości. W sytuacji zatem jaka zaistniała w niniejszej sprawie wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 30 czerwca 1950 r., pozostaje nierozpoznany wniosek byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, który winien być rozpoznany w oparciu o powołany dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i ta sprawa wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności.

Mając na uwadze skutki stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi przedmiotowego gruntu na własność czasową /użytkowanie wieczyste/, Sąd miał obowiązek wskazania, czy w takiej sytuacji organ administracji był uprawniony do rozstrzygania innych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. Wbrew stanowisku Sądu stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 czerwca 1950 r. nie można sprowadzać jedynie do tego, że Skarb Państwa, który jest właścicielem wszystkich gruntów na obszarze m.st. Warszawy w granicach sprzed daty dekretu z 26 października 1945 r., mógł w 1990 r. rozporządzać przedmiotową nieruchomością oddając ją w użytkowanie Stronnictwu Demokratycznemu. Takiemu stanowisku stoi na przeszkodzie treść art. 7 powołanego dekretu, który zobowiązuje organ administracji, jak zostało już powiedziane, w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek dotychczasowego właściciela gruntu złożony w terminie przewidzianym ust. 1 art. 7 dekretu. Skarb Państwa nigdy nie utracił własności tych gruntów, jedynie przepisy prawa nałożyły obowiązek na Skarb Państwa rozpatrzenie wniosku byłego właściciela o własność czasową /użytkowanie wieczyste/ i uwzględnieniu go jako pierwszego, jeżeli zaistnieją podstawy z powołanego przepisy dekretu.

Zarzut zatem skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 oraz 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy należy uznać za zasadny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzekł jak w sentencji.