Wyrok NSA z 21 września 2004 r., OSK 372/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 31 sierpnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i J. L.

Od orzeczenia

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2003 r. sygn. akt IV SA 4004/01

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./, Jerzy Sulimierski
Agnieszka Majewska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi A. i J. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2001 oznaczonej nr [...] 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz A. i J. L.

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy Warszawa - W decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i art.149 kpa odmówił H. O. - B. oraz A. B. wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na dobudowę garażu i werandy do segmentu wschodniego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce nr [...] w Warszawie przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podniósł, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisem art.145 kpa. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Ustalenie, iż wniosek złożyła osoba do tego legitymowana, że dotyczy on decyzji ostatecznej oraz że podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art.145 kpa obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przed wydaniem takiego postanowienia nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia. Zatem stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art.151 kpa. Nie wyjaśnienie i nie wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w postępowaniu wyjaśniającym, zwłaszcza gdy strona powołuje się na te okoliczności, skutkuje uchyleniem decyzji jako wydanej z naruszeniem art.7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa - konkluduje organ odwoławczy.

Skargę na w/w decyzję organu odwoławczego wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i J. L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie norm prawa procesowego, a w szczególności art.149 kpa. Podnieśli, iż z chwilą złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, niezbędne jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art.148 § 1 kpa. Jeżeli termin został zachowany - wtedy można postępowanie wznowić bądź odmówić wznowienia, tak jak to zrobił organ pierwszej instancji. W ocenie skarżących wadliwe jest stanowisko organu drugiej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - iż odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce jedynie w przypadku - gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej w art.145 § 1 kpa. Pominięto bowiem przyczynę formalną tj. brak przymiotu strony żądających wznowienia postępowania.

Wyrokiem z dnia 8 października 2003 r. sygn. akt IV S.A. 4004/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. i J. L. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zastosowany przez organ I instancji art. 149 § 3 kpa, nie wymienia przesłanek, które należałoby mieć na uwadze przy podejmowaniu tego rodzaju rozstrzygnięcia. Sad wywiódł, że w tzw. fazie wstępnej - poprzedzającej podjęcie postanowienia o wznowieniu postępowania - czynności organu administracyjnego ograniczają się wyłącznie do zbadania, czy podana we wniosku przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 kpa, ewentualnie czy został zachowany termin. Z tego wynika, że konstrukcja wznowienia postępowania zasadza się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 kpa w uwzględnieniem art. 145 § 3 kpa. W konkluzji Sąd stwierdził,że rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję o odmowie wznowienia postępowania, jest zasadne, skoro organ I instancji nie zwrócił uwagi na to, jaką przesłankę wznowienia podano we wniosku, natomiast skupił się na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i J. L. reprezentowani przez adw. J. D. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego strona skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie prawa materialnego tj. art.149 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania można wydać wyłącznie wówczas, gdy w podaniu o wznowienie postępowania nie wskazuje się podstawy określonej w art.145 § 1 kpa, gdy w istocie decyzję taką można i trzeba wydać w innych sytuacjach, w tym wówczas gdy podanie, o którym mowa, pochodzi od osoby nie mającej przymiotu stron w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do regulacji art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę - także wniesioną w trybie art.101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - w granicach skargi kasacyjnej. To oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartymi w skardze, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Stwierdziwszy w niniejszej sprawie brak takich okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art.149 § 2 kpa. I aczkolwiek Sąd orzekający w sprawie przepisu tego nie stosował, to powinien kontrolując legalność zaskarżonej decyzji ocenić czy przepis ten został prawidłowo zinterpretowany.

W świetle utrwalonego orzecznictwa, znajdującego podstawy w doktrynie (zob., np. E. Mzyk w: Prawo administracyjne. Część procesowa pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. Prawnicze Lexsis Nexis, Warszawa 2002, s.91) organ administracji jest zobowiązany wydać postanowienie o wznowieniu postępowania wówczas, gdy wniosek zgłasza strona postępowania, która uprawdopodobniła zachowanie terminu i wskazała ustawową podstawę wznowienia. W sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania składa podmiot nie będący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postepowania.

Tak też postąpił w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji - Burmistrz b.Gminy Warszawa-W., wychodząc z założenia, że H. O.-B. i A. B. nie mogli być uznani za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę garażu i werandy na działce nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż w tej konkretnej sprawie wyżej wymienieni jako późniejsi nabywcy nieruchomości, położonej obok działki A. i J. L., nie uczestnicząc w postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed niemalże 30-tu laty, nabywając nieruchomość w określonym stanie faktycznym i prawnym tj. zabudowaną spornymi obiektami budowlanymi nie mogli, nie mając przymiotu strony, skutecznie wnieść o wznowienie postępowania w sprawie w/w pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że w żaden sposób nie wskazują, aby ich poprzednik prawny wnosił o wznowienie postępowania, czyniąc ich sukcesorami tej czynności prawnej. Nadto trzeba zauważyć, iż z materiałów sprawy nie wynika, aby H. O. - B. i A. B. sąsiadowali bezpośrednio z nieruchomością A. i J. L., zabudowaną spornym garażem i werandą. Nieruchomości obu zwaśnionych stron zostały przedzielone, co prawda wąską, ale wydzieloną działką nr [...], nie należącą - przynajmniej ówcześnie - do którejś ze stron.

Jeżeli tak to stanowisko organu odwoławczego - Wojewody Warszawskiego, uchylające w/w decyzję organu pierwszej instancji Burmistrza b. Gminy Warszawa-W. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na dobudowę garażu i werandy uznać należało za pozbawione podstaw, tym bardziej, że jego uzasadnienie do w.w. istotnych kwestii w ogóle nie nawiązywało, ograniczając się do ogólnych informacji o zasadach wznawiania postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze, iż rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego znalazło akceptację Sądu, zasadnym czyniąc zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd zamiast przesądzić czy w rozpatrywanej sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w myśl regulacji art.149 § 3 kpa, a priori uznał, że należało wznowić postępowanie i badać przyczyny wznowienia.

To wadliwe rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego znalazło akceptację Sądu w zaskarżonym wyroku. W tej sytuacji podzielić trzeba zarzut skargi kasacyjnej, iż przyjęta przez Sąd interpretacja przepisów art.149 kpa nie może być podzielona, bowiem rozważać przesłanki wznowienia postępowania, przytoczone we wniosku o wznowienie, można dopiero wówczas, gdy nie wykluczy się istnienie podstaw do odmowy wznowienia postępowania.

Mając na uwadze, iż naruszenie przez Sąd przepisów art.149 § 2 i § 3 kpa w związku z błędną ich interpretacją, a przynajmniej niewłaściwym zastosowaniem w sprawie, ma charakter naruszenia prawa materialnego, mimo pomieszczenia w/w przepisów pośród przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).