Wyrok NSA z 29 września 2004 r., OSK 396/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 września 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ewy W.-T. i Izabeli W.-S.

Od orzeczenia

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 3156/01

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Janina Antosiewicz
Agnieszka Kwiatkowska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Ewy W.-T. i Izabeli W.-S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 17 października 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Ewy W.-T. i Izabeli W.-S. kwotę 300 zł /trzysta/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2003 r. I SA 3156/01 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Ewy W.-T. i Izabeli W.-S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 17 października 2001 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia 28 czerwca 2001 r. (...) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 19 grudnia 1950 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. N. 11 oznaczonej nr hip. (...).

W uzasadnieniu powyższego wyroku podano, iż wnioskiem z dnia 15 maja 1997 r. wnoszące skargę kasacyjną, następczynie prawne po byłych właścicielach nieruchomości Zygmuncie Stanisławie i Helenie Marii małż. K. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 grudnia 1950 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 30 czerwca 1950 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 7 lipca 1999 r. (...) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji a następnie decyzją z dnia 24 sierpnia 1999 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 lipca 1999 r. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 grudnia 2000 r. I SA 1785/99 uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału planistycznego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Sąd wskazał zwłaszcza na to, iż nie jest do końca pewne i ustalone przeznaczenie terenu, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż "nie wynika z niego konkretnie pod co dany teren został przeznaczony, jak przebiegają linie rozgraniczające tereny w zależności od ich przeznaczenia, czy przedmiotowa nieruchomość została objęta jego działaniem itp."

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ponownie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji mając na uwadze, że z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ wynika, iż gmina była zobowiązana do uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wówczas, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z planowym przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Początkowo powoływano się w sprawie na opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże w dniu 29 maja 1948 r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nr 29, który wszedł w życie z chwilą jego ogłoszenia. Według tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Na nieruchomości w czasie wydania kwestionowanej decyzji znajdował się budynek stary mieszkalny o 3 kondygnacjach /cały spalony/.

Mając to na uwadze organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym uznał, że kwestionowana decyzja została wydana po dokonaniu prawidłowych ustaleń, iż w planie nieruchomość była przeznaczona pod użyteczność publiczną zaś wykorzystanie jej przez dotychczasowych właścicieli na cele indywidualne byłoby sprzeczne z tym planem.

W skardze na powyższą decyzją wniesionej przez Ewę W.-T. i Izabelę W.-S. powołano się na poprzedni wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że w planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały oznaczone poszczególne funkcje dla dużego terenu, nie można więc stwierdzić, pod jaki konkretny cel była przeznaczona nieruchomość przy ul. N. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy podkreślił, iż dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Odmowa przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej została uzasadniona tym, iż nieruchomość w obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji /organu II instancji/, była przeznaczona na cele użyteczności publicznej i korzystanie z niej przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jej przeznaczeniem. "Nadto, w aktach znajduje się pismo Biura Odbudowy Stolicy Dyrekcji Planowania Przestrzennego z dnia 12 lutego 1948 r., z którego wynika, że w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. N. 11 przeznaczany jest na cele użyteczności publicznej, zaś sytuacja budynku na tej nieruchomości jest sprzeczna z zamierzeniem tego planu i budynek ten nie jest przeznaczony do odbudowy."

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2000 r. I SA 1785/99 uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie w tej sprawie wskazał, że postępowanie nadzorcze nie zostało należycie przeprowadzone i konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy.

W ponownym postępowaniu administracyjnym ustalono, że wprawdzie decyzja kwestionowana nie wskazywała, "jaki rodzaj planu zagospodarowania obowiązuje dla nieruchomości przy ul. N. 11 w W., lecz taki plan dla tej nieruchomości obowiązywał." Był to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nr 29, uchwalony w dniu 29 maja 1948 r., ogłoszony w Monitorze Polskim, który wszedł w życie z dniem 12 czerwca 1948 r.

Według tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej pod budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. W związku z tym Sąd przyjął, że zarzuty postawione w skardze są nietrafne, "gdyż są one powtórzeniem tych, które zgłoszone były we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i do których organ ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji." W szczególności Sąd miał na uwadze, że "właśnie z powodu przeznaczenia terenu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej nie było możliwe korzystanie z gruntu przez osobę fizyczną."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Ewa W.-T. i Izabela W.-S., reprezentowane przez adwokata Jana S. W skardze kasacyjnej zaskarża się wyrok w całości zarzucając naruszenie:

• przepisów procedury administracyjnej, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7, 8, 10, 77-80 Kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego jednostronnej ocenie;
• przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez przyjęcie, że "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu".

Skarga kasacyjna zawiera bardzo obszerne uzasadnienie przedstawiające nieprawidłowości w obejmowaniu w posiadanie przez gminę gruntów warszawskich, wadliwości postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji kwestionowanej oraz braki postępowania nieważnościowego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących oświadczył, iż popiera skargę kasacyjną oraz podkreślił, że w zaskarżonym wyroku nie uwzględniono, iż ponownie rozpatrując sprawę organ nie zastosował się do wytycznych poprzedniego wyroku Sądu, w którym wskazano na konieczność wyjaśnienia szczegółowego położenia przedmiotowej nieruchomości według planu, z uwzględnieniem linii rozgraniczających, w celu umożliwienia dokładnego sprawdzenia przeznaczenia w planie nieruchomości. Plan obejmował teren o powierzchni ponad 100 ha, przeznaczony pod różne cele. Organ administracji powinien dokonać szczegółowej oceny sprawy w kierunku wskazanym w wyroku Sądu. Przykładowo jednym z celów określonych w planie było budownictwo społeczne, zaś w ocenie strony taki cel mógł realizować były właściciel nieruchomości. Podniósł też, że objęcie w posiadanie przez gminę nieruchomości było przedwczesne, co powinno skutkować umorzeniem postępowania o przyznanie prawa własności czasowej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak też naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.

Orzekający w sprawie organ administracji publicznej w ocenie strony zastosował wadliwą wykładnię planu zagospodarowania przestrzennego przyjmując, iż korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z tym planem. Organ nie dokonał także analizy sprawy w takim zakresie, w jakim był obligowany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 r. uchylającym decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 24 sierpnia 1999 r. (...). Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał na konieczność dokonania konkretnych ustaleń pod co dany teren został przeznaczony, jak przebiegają linie rozgraniczające tereny w zależności od ich przeznaczenia, czy przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem planu, co według Sądu było konieczne do ustalenia, czy przeznaczenie nieruchomości w planie faktycznie wyklucza uwzględnienie wniosku byłych właścicieli. Jako naruszenie przepisów postępowania Sąd wskazał art. 7 i 77 par. 1 Kpa.

W uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sąd stwierdził, że organ nadzoru "ustosunkował się szczegółowo do oceny dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i prawidłowo ustalił, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem nadzoru". Jednocześnie w dalszej części tego uzasadnienia Sąd stwierdził, iż "właśnie z powodu przeznaczenia terenu pod budynki i urządzenia użyteczności nie było możliwe korzystanie z gruntu przez osobę fizyczną." Zauważył ponadto, że "postępowanie dotyczy nadzwyczajnego trybu weryfikowania decyzji ostatecznej, a w związku z tym ma na celu wskazanie przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej."

W związku z taką treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku powstaje wątpliwość, czy prawidłowa jest ocena Sądu, co do zastosowania się do wytycznych wyrażonych w wyroku z dnia 21 grudnia 2000 r. wskazujących kierunek do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

Z jednej strony Sąd twierdzi, iż "według planu przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, pod budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi", następnie zaś podaje, że "właśnie z powodu przeznaczenia terenu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej nie było możliwe korzystanie z gruntu przez osobę fizyczną".

Przedstawione wyżej treści wyraźnie wskazują na to, iż uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zwłaszcza braku szczegółowego wyjaśnienia, czy rzeczywiście korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd w konkluzji swojego rozstrzygnięcia przyjął, iż teren był przeznaczony w planie wyłącznie pod "budynki i urządzenia użyteczności publicznej", podczas gdy faktycznie plan przewidywał dla tego terenu więcej funkcji /m.in. budownictwo społeczne/. Konieczne więc było szczegółowe odniesienie się do wszystkich funkcji przewidzianych w planie oraz konkretnie dla tej części terenu, na której znajduje się przedmiotowa nieruchomość.

Podkreślenia wymaga, iż sugestia zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotycząca celu postępowania nieważnościowego jak "wskazanie przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa" oraz niedopuszczalności interpretowania rozszerzającego tego przepisu nie może prowadzić do ograniczenia praw obywatela do wnikliwej i dogłębnej analizy sprawy w aspekcie legalności działania administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 par. 1 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące wadliwości postępowania planistycznego oraz nieprawidłowości w zakresie objęcia nieruchomości warszawskiej przez gminę, w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mieszczą się w podstawach skargi kasacyjnej zakreślonych przepisem art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.