Uzasadnienie
OSK 400/04
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2003 r. oddalił skargę P. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, utrzymującą w mocy dwie decyzje organu I instancji nakazujące skarżącemu
- rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalnego, polegającej na wykonaniu dwóch tarasów zadaszonych nad istniejącym garażem,
- rozbiórkę zadaszenia nad wjazdem do garażu.
W wyroku tym wskazano, że w/wym. roboty budowlane wykonane zostały w 2000 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach, zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania – właściwy organ obowiązany był orzec rozbiórkę samowolnie wykonanych części obiektu mieszkalnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. S. reprezentowany przez adwokata R. N..
Jako podstawy kasacji wskazano
- rażące naruszenie Konstytucji RP przez ustawodawcę, który uchwalając zmiany art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. nie rozszerzył jego stosowania na stany faktyczne już istniejące przed wejściem w życie tej nowelizacji. Zdaniem skarżącego jest to ewidentne nierówne traktowanie obywateli w identycznych stanach faktycznych, a tym samym – naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli w uchwalonych przepisach prawa.
- Naruszenie prawa materialnego przez rozszerzającą wykładnię art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 109 poz. 1157 ze zmianami), polegające na przyjęciu, że przez pojecie budowy należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego, co w sprawie niniejszej "było przedwczesne, bowiem skarżący wszczął procedurę uzyskania pozwolenia na budowę, ale ta została wstrzymana. Tym samym naruszona została istota prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) bowiem przytoczone przepisy art. 28 w związku z art. 29 prawa budowlanego, które faktycznie przewidują, że na nadbudowę tarasów jest wymagane pozwolenie na budowę, którego wnoszący skargę nie mógł jednak uzyskać, gdyż w sposób rygorystyczny przerwano mu procedurę doprowadzająca do uzyskania tego pozwolenia".
- "Nieprzyjazną interpretację art. 30 ust. 1 pkt 1 ust. 1a i ust. 2 prawa budowlanego, bowiem skarżący dołączył do skargi decyzję Burmistrza Gminy Brzozów, ostatecznie ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, dotyczącej przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego (...), co do której żadna ze stron w prowadzonym wcześniej postępowaniu administracyjnym nie wniosła uwag i zastrzeżeń co do zamierzeń planów inwestora. Inwestor (skarżący) spełnił więc na tym etapie wszystkie wymagania w trwającej procedurze uzyskania pozwolenia na budowę".
Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2001 r. oraz z dnia 9 marca 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Uzasadniając podstawy kasacyjne autor skargi podnosi, że budowa budynku mieszkalnego rozpoczęta została na podstawie posiadanej decyzji o pozwoleniu na budowę w 1986 r. "której to budowy nie ukończył ostatecznie do dnia dzisiejszego – zawsze jest bowiem coś do zrobienia lub wręcz do remontowania szczególnie wówczas, gdy – jak w tym przypadku – budowę prowadzi się systemem gospodarczym. Dodatkowym utrudnieniem, które towarzyszyło budowie budynku i w czasie jego późniejszego użytkowania, jest z pewnością sama jego lokalizacja – na zboczu wzniesiona". W 1992 r. mając kłopoty z podjeżdżaniem – skarżący dobudował jednokondygnacyjny garaż. Z biegiem lat dach garażu zaczął przeciekać. To wymusiło na właścicielu podjęcie decyzji dotyczącej zmiany pokrycia dachowego i przebudowę dachu z dwuspadowego na wielospadowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył,co następuje.
Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, ponieważ nie odpowiada w pełni wymogom co do powołania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych (konkretnego przepisu prawa, który w ocenie skarżącego został naruszony wyrokiem sądu) i uzasadnienie poprzez wskazanie na czym naruszenie to polegało. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty pogwałcenia prawa materialnego lub procesowego jak i odesłanie do pism procesowych zwartych w aktach sprawy.
Należy przy tym wskazać, że zarzuty podnoszone w podstawach kasacji muszą być skierowane przeciwko wyrokowi sądu.
Autor skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej takich zarzutów w skardze nie podnosi.
Zarzuca natomiast rażące naruszenie Konstytucji przez ustawodawcę, polegające na tym, że wprowadzając ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zmianę ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718) liberalizację zbyt rygorystycznego przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. – ustawodawca nie rozszerzył stosowania art. 49 do stanów faktycznych już istniejących przed wejściem w życie tej nowelizacji.
Jest to – zdaniem autora skargi – "ewidentne, nierówne traktowanie obywateli w identycznych stanach faktycznych". Zarzut ten nie odnosi się więc do wyroku sądu, lecz do ustawy, którą sąd obowiązany do stosowania prawa (a nie stanowienia), musi respektować. Natomiast ocena zgodności ustaw z Konstytucją należy do właściwości Trybunału Konstytucyjnego, a nie do sądu administracyjnego.
Na marginesie jedynie należy wyjaśnić, że zgodnie z wielokrotnie prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem (m.in. orzeczenia TK z dnia 5 maja 1986 r. U 5/1986 oraz z dnia 3 marca 1987 r. P 2/2/87, także wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r. III ARN 28/90) równość obywateli wobec prawa, to równość w zakresie stosowania prawa. Nie oznacza to natomiast braku możliwości różnicowania sytuacji prawnej obywateli w tworzonych aktach normatywnych.
Stosownie do zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, obywatele mogą oczekiwać, że adresowane do nich decyzje będą wydawane na podstawie tych samych przepisów, interpretowanych w zbliżony sposób. Nie mogą natomiast oczekiwać, że powszechnie obowiązujące normy prawa nie będą różnicować ich sytuacji, przy czym kontrola stanowionych norm prawnych i zasadność różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych grup obywateli, pozostaje poza uprawnieniami organów administracji wydających decyzje administracyjne, natomiast w odniesieniu do obowiązujących ustaw – kontrola taka wykracza poza granice uprawnień sądu administracyjnego.
Druga z przytoczonych podstaw kasacyjnych, to przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r., którego naruszenie – zdaniem autora skargi – polega na rozszerzającej wykładni tego przepisu przez przyjęcie,że wykonano nadbudowę i rozbudowę istniejącego obiektu, - zdaniem autora skargi - było "przedwczesne, bowiem skarżący wszczął procedurę uzyskania pozwolenia na budowę, ale ta została wstrzymana". Zarzut ten jest bezzasadny. Powołany przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zawiera definicję użytego w ustawie pojęcia "budo- wa" natomiast nie zawiera żadnych ustaleń, różnicujących rozumienie tego pojęcia w zależności od tego, czy budowa realizowana jest legalnie czy nielegalnie.
Bezzasadny jest także podnoszony w uzasadnieniu kasacji zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".
Konstytucyjna ochrona prawa własności nie ma więc charakteru absolutnego i skoro ustawą wprowadzone zostało ograniczenie prawa własności poprzez nałożenie na właściciela (inwestora) obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie pod rygorem zastosowania środków przewidzianych w tej ustawie, to bezzasadny jest zarzut, iż zastosowanie tych środków narusza art. 64 Konstytucji.
Ostatni z przytoczonych w skardze – jako podstawa kasacyjna – przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 ust. 1a i ust. 2a, który – zdaniem autora skargi – został naruszony przez "nieprzyjazną interpretację".
Takiej podstawy kasacji nie przewiduje przepis art. 174 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Takiego zarzutu zaś w odniesieniu do art. 30 Prawa budowlanego nie podniesiono i nie uzasadniono.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 pow.ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę kasacyjną.