Uzasadnienie
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2001 r. zobowiązał Skarb Państwa – Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych Oddział Wschodni w Rzeszowie do wykonania rozbiórki zjazdu z drogi krajowej Nr 4 Jędrzychowiece – Korczowa położonego na działce nr [...] w Ł. wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Odwołanie od tej decyzji złożył A. A. i w wyniku tego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, celem wyjaśnienia sprawy w kierunku wskazanym przez ten organ.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd podał, że bez znaczenia jest w sprawie czy sporny zjazd z drogi krajowej istniał wcześniej, tylko był porośnięty trawą, gdyż jeżeli istniał to był obiektem, na którego budowę prawdopodobnie nigdy nie wydano pozwolenia. Nie można zatem mówić o samowolnej rozbiórce tego obiektu przez Rejon Dróg Krajowych w Koniaczowie, gdyż taka rozbiórka może być traktowana wyłącznie jako przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Natomiast A. A. odbudowując przedmiotowy zjazd naruszył art. 28 Prawa budowlanego niezależnie od tego, czy i jaki był zjazd i czy został rozebrany przez Rejon Dróg Krajowych w Koniaczowie.
Odbudowa tego typu obiektu (nawet gdyby obiekt istniał wcześniej) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sam fakt istnienia zjazdu nie świadczy jeszcze o jego legalności. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w oparciu o przepis art. 48 – Prawa budowlanego, może być skierowana zgodnie z art. 52 do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że decyzja pierwszej instancji została skierowana do niewłaściwego adresata (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa). Nie można przyjąć, aby zaskarżona decyzja naruszała art. 139 kpa; aby zaskarżona decyzja była wydana na niekorzyść skarżącego (odwołującego się), skoro organ uchylił decyzję, z której skarżący był niezadowolony i odwołał się od niej zarzucając naruszenie wielu przepisów postępowania, a zatem uchylenie decyzji powinno spełniać oczekiwania skarżącego.
Skargę kasacyjną od Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. A. za pośrednictwem pełnomocnika – adwokata na podstawie art. 101 i 102 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) oraz art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zarzucając naruszenie:
- naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez ograniczenie rozpoznania skargi A. A. tylko i wyłącznie do oceny dopuszczalności skargi i jej zasadności, gdy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego "uwzględniła" odwołanie A. A. od decyzji I instancji i odstąpienie przez to od orzekania co do istoty sprawy, mimo iż zaskarżona decyzja uchylona została ze względów formalnych, przy czym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał skarżącego jako inwestora samowoli budowlanej;
- naruszenie przepisu art. 139 Kpa w zw. z art. 193 i 134 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie wyroku na niekorzyść skarżącego przez to, że sąd ustalił
- że A. A. był inwestorem ponieważ "przyznał się do wykonania przedmiotowego zjazdu" oraz że uprzednio "podjął w tym kierunku konkretne działania, występując z wnioskiem do Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w Warszawie o ustalenie warunków technicznych dla projektowanego zjazdu, mimo że wskazane okoliczności były konsekwencją działania skarżącego w błędzie wywołanym przez pracownika Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w Rzeszowie,
- ustalenie, że ciężar dowodu istnienia zjazdu ciąży na skarżącym i winien on przedłożyć "odpowiednie dokumenty świadczące o tym" mimo, że skarżący faktem podziału gospodarstwa przez jego ojca przez budowaną drogę, oświadczeniami i zeznaniami wskazywanych świadków oraz ukształtowaniem zjazdów do sąsiednich posesji ustalił te okoliczności i to organ winien wskazać bezzasadność twierdzeń skarżącego stosowną dokumentacją techniczną z okresu budowy drogi nr 4 dawnej E-22. W konkluzji skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Głównemu Inspektorowi Nadzoru w Warszawie, celem ponownego rozpoznania i rozpoznania odwołania A. A. od decyzji I instancji i aby organ ten orzekł co do istoty sprawy odnosząc się do wszystkich dowodów sprawy.
Skarżący podniósł w skardze kasacyjnej, że NSA dokonał zmiany reguł postępowania, nakładając na skarżącego obowiązek przedstawienia dokumentacji technicznej dotyczącej zjazdu mimo, że dokumentacja taka znajduje się w archiwum Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w Rzeszowie, a to organ I instancji twierdzi, że zjazdu nie było i to ten organ winien przedłożyć i dokumentami wykazać, że na działce skarżącego zjazd nie był wykonany.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach II SA 107/01 i II SA 185/02 z dnia 17 lutego 2003 r. wskazał, że prawo własności może być ograniczone w możliwości pełnego społeczno-gospodarczego przeznaczenia oraz że nie może być naruszona zasada równego traktowania obywatela.
A. A. zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, uchylającą decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, który faktycznie podzielił ustalenia organu I instancji, co do rzekomej samowoli skarżącego i usankcjonował pominięcie przez ten organ wszystkich dowodów w sprawie, a decyzję uchylił tylko dlatego, że skierowana została do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.
W piśmie procesowym nadanym w urzędzie pocztowym 20 lipca 2004 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył wskazane w piśmie dowody – dokumentację fotograficzną – celem wykazania, że to Generalna Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Rzeszowie dokonuje samowoli, likwidując istniejące zjazdy, a nie skarżący odbudowując zjazd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) określa, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jedynie z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami sformułowanymi w skardze w zakresie naruszenia określonych przepisów prawa.
Dokonując tej oceny należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że Sąd wydając wyrok w dniu 25 października 2003 r. nie mógł naruszyć art. 138 § 2 Kpa, który reguluje zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą.
Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest na skutek złożonego odwołania rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę złożoną od takiej decyzji, gdyż decyzje organu odwoławczego podlegają zaskarżeniu do sądu, rozpoznawał ją na podstawie obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która w art. 22 regulowała treść orzeczeń sądowych, a art. 138 § 2 Kpa nie miał zastosowania w sprawie przed sądem.
Art. 59 tej ustawy reguluje, które przepisy Kpa miały zastosowanie w postępowaniu przed sądem. Rozważania te odnoszą się również do art. 139 Kpa, który ma zastosowanie tylko w postępowaniu administracyjnym i tylko do decyzji organu odwoławczego. Przepis ten dotyczy instytucji zakazu reformationis in peius. Wobec tego, że sąd rozpoznając skargę nie stosuje tych przepisów, to nie mógł tym samym ich naruszyć. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd tych przepisów Kpa nie znajdują zatem uzasadnienia.
Wyrok od którego została złożona skarga kasacyjna, został wydany przez Sąd 23 października 2003 r. W dacie wydania wyroku nie obowiązywał art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Ustawa ta bowiem weszła w życie w dniu 1 stycznia 2004 r. Regulacja przepisu art. 134 § 1 i 2 ustawy dotycząca braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi, istniejąca zresztą również w poprzednio obowiązującej ustawie z 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od zawartych w skardze twierdzeń i zarzutów. Skarżący nie podnosi w skardze kasacyjnej, jak również nie wykazał w tej skardze, aby Sąd naruszył przepis art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to należy podnieść, że po pierwsze przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania wyroku, a po drugie zawarty jest on w dziale IV rozdziale 1 – skarga kasacyjna – i zawiera odesłanie do stosowania w postępowaniu ze skargi kasacyjnej do przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Nie może być mowy o naruszeniu tego przepisu przez sąd rozpoznający skargę złożoną przez skarżącego, gdyż ma stosowanie od 1 stycznia 2004 r. i tylko w postępowaniu kasacyjnym. Należy podnieść, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej co do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mają znaczenia w postępowaniu kasacyjnym.
W postępowaniu tym bowiem skarżący może jedynie wykazać, czy zachodzi naruszenie prawa materialnego oraz procesowego przez Sąd rozpoznający skargę. Sąd orzekający natomiast wskazał, że skarżący naruszył art. 28 Prawa budowlanego, a w skardze kasacyjnej nie zarzuca się, aby przepis ten został naruszony przez Sąd. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skoro skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania obowiązujących Sąd w dniu orzekania, to podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).