Wyrok NSA z 26 sierpnia 2004 r., OSK 440/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 sierpnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sławomira L.

Od orzeczenia

od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 1380/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms,, Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Zbigniew Rausz
Agnieszka Majewska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Sławomira Laskowskiego na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 marca 2003 r. (...) w przedmiocie niezdolności do służby w Policji postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadnienie

Z zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu z dnia 24 listopada 2003 r. wynika, że Sąd rozpoznając skargę Sławomira L. na pismo Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 marca 2003 r., uznał, iż pismo to jest "administracyjnym rozstrzygnięciem orzeczniczym", od którego, zgodnie z art. 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych. Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków odwoławczych, to należy przed wniesieniem skargi zwrócić się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 10 marca 2003 r. Centralna Komisja Lekarska MSWiA poinformowała skarżącego, że nie znajduje podstaw do uchylenia w trybie nadzoru orzeczenia wydanego przez komisję lekarską, uznającego skarżącego za niezdolnego do służby w Policji z zaliczeniem do trzeciej grupy inwalidzkiej.

Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Z przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska Sądu nie wynika, jakim aktem została zakończona sprawa przez Centralną Komisję Lekarską MSWiA i czy od takiego rozstrzygnięcia komisji lekarskich służy skarga do sądu administracyjnego, jak przyjął Sąd. Art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA obowiązujący w dacie orzekania przez Sąd określił właściwość poprzez wskazanie prawnych form działania organów administracji, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Z uzasadnienia postanowienia jednak nie wynika czy sąd przyjął, iż sprawa została zakończona decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym /art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA/, czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa /art. 16 pkt 4 ustawy o NSA/. W sprawie niniejszej najistotniejsze znaczenie miało ustalenie, jaki charakter prawny mają orzeczenia wydawane przez komisje lekarskie MSWiA, a tym samym czy od orzeczeń wydawanych przez komisje lekarskie MSWiA przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Brak ustaleń i stanowiska w tym zakresie w zaskarżonym orzeczeniu, jest istotnym uchybieniem, które nie może być usunięte w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ w ogóle nie zostało ustalone w jakim postępowaniu zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie Komisji i jaki ma ono charakter prawny.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że komisje lekarskie MSWiA działają na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji /Dz.U. nr 79 poz. 349 ze zm./. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie wskazanych w jego podstawie prawnej przepisów ustaw: o Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Służbie Więziennej. Zadaniem komisji jest określanie zdolności psychicznej i fizycznej kandydata do służby. Podstawą wydanego rozporządzenia jest również ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i ich rodzin, a obecnie ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin /t.j. Dz.U. 2004 nr 8 poz. 67 ze zm./, a także ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji /Dz.U. nr 53 poz. 345 ze zm./. Powołane rozporządzenie z dnia 9 września 1991 r. określa zakres działania komisji lekarskich /par. 1/, dwuinstancyjność postępowania /par. 2/, formę zakończenia postępowania przez wydanie orzeczenia lekarskiego /par. 6/ oraz zakres właściwości Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA. Do Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA należy sprawowanie fachowego nadzoru nad merytoryczną działalnością komisji lekarskich MSWiA, udzielanie wytycznych w zakresie orzecznictwa lekarskiego, rozstrzyganie kwestii spornych w tym przedmiocie, rozpatrywanie sprzeciwów od orzeczeń lekarskich. Przepis par. 30 tego rozporządzenia stanowi, że Centralna Komisja Lekarska MSWiA w ramach rozpatrywania sprzeciwu może utrzymać w mocy orzeczenie komisji lekarskiej lub uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Opinia tej komisji jest wiążąca dla komisji niższego szczebla. Natomiast żaden przepis rozporządzenia nie przewiduje stosowania przed komisjami lekarskimi przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani kontroli orzeczeń lekarskich przez sądy administracyjne. Jak zostało wyżej powiedziane drugą podstawę do wydania powołanego rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, stanowią ustawy: o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy... oraz ustawa z dnia 15 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji. Ustawy te natomiast przewidują już wydawanie decyzji w sprawach ustalania świadczeń emerytalnych czy rentowych, czy też w sprawach odszkodowawczych. Świadczenia te przyznawane są przez inne organy, a nie komisje lekarskie. Z przepisów tych ustaw wynika, że orzeczenia lekarskie wydawane są dla potrzeb postępowań organów przyznających świadczenie przewidziane w ustawach i mają one charakter wstępny dla rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji przez inny organ. Dopiero od decyzji wydanych na podstawie wymienionych ustaw przysługuje osobom zainteresowanym odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że odwołanie w takich sprawach służy do sądu powszechnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

Prawidłowość wydanego orzeczenia komisji lekarskiej w takich sprawach podlega zatem kontroli sądów powszechnych, w związku z rozpoznawaniem odwołania od decyzji wydanych w oparciu o ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, czy też ustawy o odszkodowaniach, gdyż orzeczenia komisji lekarskich nie są wiążące dla tych sądów przy rozpoznawaniu danej sprawy.

Należy podkreślić, że charakter pomocniczy orzeczeń komisji lekarskich dla wydania decyzji przez właściwy organ w innej sprawie jest przyjmowany w regulacjach w stosunku do wojskowych komisji lekarskich. Dlatego też orzekając ponownie w tej sprawie, sąd powinien odnieść się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie Sądu Najwyższego /uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. III ZP 9/99 - OSNAPU 2000 nr 5 poz. 167/ oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego /postanowienie z dnia 6 listopada 2000 r. OSA 1/00 - ONSA 2001 Nr 2 poz. 47/, które to stanowisko jest podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.