Uzasadnienie
OSK 444/04
Uchwałą Nr XIII/96/99 z dnia 6 października 1999 r. Rada Miejska w Kamieńsku dokonała zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Kamieńsk na terenie sołectwa Szpinalów we wsi Ruszczyn, przeznaczając określony obszar pod budowę składowiska odpadów komunalnych.
Uchwałę tę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim, zarzucając skarżonej uchwale naruszenie procedury planistycznej określonej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a to w związku z nieuzgodnieniem projektu zmiany w/w planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach oraz przeznaczeniem pod przedmiotowe wysypisko gruntów rolnych i leśnych bez zgody Wojewody Łódzkiego.
Wyrokiem z dnia 2 marca 2003 r. (sygn. akt II SA/Łd/54/03) Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim na uchwałę Nr XIII/96/99 Rady Miejskiej w Kamińsku z dnia 6 października 1999 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Kamieńsk na terenie sołectwa Szpinalów we wsi Ryszczyn (Dz.U. Woj. Łódzkiego Nr 137, poz. 1501).
W uzasadnieniu Sąd uznał, iż Rada Miejska w Kamieńsku działała w sprawie w zgodzie z obowiązującym prawem, a zarzut Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim podjęcia zaskarżonej uchwały bez wymaganych uzgodnień z właściwymi organami administracji publicznej jest bezpodstawny w sytuacji, gdy skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących aby gmina Kamieńsk otrzymała decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych z dnia 26 kwietnia 1995 r. o utworzeniu terenu górniczego o nazwie "P." lub kolejne decyzje zmieniające decyzję z 26 kwietnia 1995 r. Sąd odmówił waloru dowodu na tę okoliczność pismu z dnia 7 czerwca 1995 r., które świadczy jedynie - zdaniem Sądu - kto miał być adresatem pisma. Pismo to skierowała K. W. B. "B." (dalej Kopalnia) do wszystkich gmin usytuowanych na terenie górniczym "P." między innymi do Urzędu Gminy Miasta Kamieńsk.
Sąd uznał, że gmina Kamieńsk nie naruszyła też art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdzając, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza jedynie, że pozwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego może być wydane tylko wtedy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką możliwość, a zgoda, o której mowa w ustępie 2 art. 7 tej ustawy następuje w przypadku przeznaczenia tego terenu w planie.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wniósł Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim. Żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi strona skarżąca zarzuciła:
- istotne naruszenie przepisu prawa procesowego poprzez obrazę art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) polegające na pominięciu w toku orzekania, wszystkich dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą w postaci kopii pism Ministra Ochrony Środowiska, Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, pism K. W. B. "B.", pisma i postanowienia Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, pism Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, w wyniku czego błędnie przyjęto, że Gmina - Miasto Kamieńsk w okresie dokonywania zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, nie wiedziała o istniejącym tamże terenie górniczym "P." oraz, że w jej granicach istnieje złoże węgla brunatnego "K.", a w następstwie uznanie, że Gmina- Miasto Kamieńsk nie uchybia obowiązkowi wynikającemu z art. 18 ustęp 2 punkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdy z kompleksowej analizy dowodów, na których oparto skargę, wynika, że gmina miała tego świadomość w toku prowadzonej przez siebie procedury planistycznej, a mimo to nie dokonała wynikających z przepisu art. 18 ustęp 2 punkt 4 w/w ustawy w związku z art. 53 ustęp 1, 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r.- Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) uzgodnień z Okręgowym Urzędem Górniczym w Kielcach oraz iż mimo obowiązku wynikającego z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) nie uzyskała zgody właściwego organu administracyjnego na zmiany przeznaczenia terenów leśnych, we wsi Ruszczyn na cele nieleśne - dla budowy składowiska odpadów komunalnych,
- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię artykułu 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 116, poz. 78 ze zm.) przez uznanie przez sąd, że ustęp 1 tego przepisu "oznacza jedynie, że zezwolenie na wyłączenie z produkcji gruntu rolnego może być wydane tylko wtedy gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką możliwość" i że "zgoda, o której mowa w ust. 2 art. 7 tej ustawy następuje w przypadku przeznaczenia tego terenu w planie", mimo, iż treść tego przepisu wskazuje, że zmiana przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne jakiej dokonano w uchwale zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi poprzedzać zgoda jednego z organów wymienionych w ustępie 2 tego przepisu, gdy przepis art. 7 tej ustawy jest normą szczególną, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy o planowaniu przestrzennym.
Nadto Prokurator Okręgowy w Łodzi wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów - pisma Ministerstwa Środowiska Departament Geodezji i Koncesji Geologicznych z dnia 17 lutego 2004 r. nr DGe/MM 483-1174/2004 wraz z dołączonymi doń załącznikami świadczącymi o wiedzy gminy Kamieńsk o istnieniu terenu górniczego "P." i złożach oraz pisma Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z dnia 15 marca 2004 r. nr OUG/082/0003/04/00777/MJU wykluczającymi prawdziwość twierdzeń Burmistrza Gminy Kamieńsk, co do uzgodnień dokonanych w zakresie zmian objętych zaskarżoną uchwałą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do przepisów art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), skarga kasacyjna od prawomocnego orzeczenia NSA wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. jest wnoszona na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że również do rozpoznania takiej skargi kasacyjnej mają zastosowanie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 tego prawa, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego.
Podstawy kasacji przywołane w niniejszej skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim są uzasadnione.
W szczególności podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Stosownie bowiem do treści przywołanej regulacji prawnej, przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1), z tym, że aby to mogło nastąpić niezbędne jest wyrażenie zgody na takie przeznaczenie przez właściwy w sprawie organ administracji.
Tak ukształtowany tryb postępowania przy odralnianiu (odleślnianiu) gruntów wynika z przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), odsyłających w tej mierze do przepisów szczególnych, którymi są m.in. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgoda ta nie może być utożsamiana ze zgodą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, o którym mowa w art. 11 tej ustawy. Jeżeli zatem Sąd błędnie zinterpretował art. 7 ust. 2 obowiązującej w dacie orzekania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w konsekwencji nie oceniał wyrażonej w tej mierze - tyle, że po uchwaleniu planu - zgody Wojewody Łódzkiego (decyzja tego organu z dnia 17 kwietnia 2000 r.), to będzie to musiał zrobić powtórnie rozpoznając sprawę, w szczególności rozstrzygając, czy zgoda wyrażona na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, wyrażona przez właściwy organ po uchwaleniu planu spełnia wymogi przewidziane w tym zakresie w przepisach w/w ustawy.
Co zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to aczkolwiek nie można się zgodzić z Prokuratorem, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako, że w dacie wyrokowania przepisy w/w ustawy jeszcze nie obowiązywały, to trzeba podzielić pogląd, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania planistycznego. Jeżeli bowiem na obszarze objętym projektowanym planem istniałby już teren górniczy "P.", to niezależnie od tego czy gmina została o tym prawidłowo powiadomiona czy też nie, byłaby zobowiązana do działań właściwych w takim stanie faktycznym i prawnym. Nie można zatem podzielić poglądu Sądu orzekającego w sprawie, że skoro gmina nie była powiadomiona o terenie górniczym na obszarze objętym przedmiotowym planem - co zresztą też nie zostało przekonywująco wykazane w sprawie - to mogła tam planować tak jakby w/w terenu nie ustanowiono. Fakt braku informacji o stanie prawnym obszaru objętego zamierzonym planem miejscowym nie zwalnia gminy od obowiązków nałożonych prawem.
Jeżeli zatem podstawy skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim mają usprawiedliwione podstawy i to zarówno w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (kształt przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) to Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany orzec jak w sentencji, z mocy art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.