Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie postanowieniem z dnia 24 września 2003 r. SAB/Sz 134/03 odrzucił skargę Łukasza M. na bezczynność Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Sz. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery - na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd powołał się na art. 20 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w myśl którego Sąd jest właściwy w sprawach określonych w art. 16 i art. 17, gdy skargę wniesiono na działanie lub bezczynność organu, będącego organem administracji publicznej w rozumieniu ust.
- Ten ostatni przepis stanowi, że organami administracji publicznej w rozumieniu ustawy są naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 20 ust. 3 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2, które nie mają charakteru /ust. 2/ cywilnoprawnego.
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. 2000 nr 42 poz. 368/ ściśle określa sytuacje, w których wydawane są decyzje administracyjne.
Stosownie do postanowień art. 24 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy prawo do kwatery realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego oraz innych osób uprawnionych przez przydział kwatery, albo wypłacanie ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery. Przydział kwatery może nastąpić wyłącznie w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej jako służby stałej w tym pozostawania w stanie nieczynnym. Jeżeli do czasu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, żołnierzowi nie przydzielono kwatery lub nie wypłacono ekwiwalentu z dniem zwolnienia ze służby wypłaca się mu ten ekwiwalent. Przepisów tych /art. 24 ust. 3 i 4/ nie stosuje się do żołnierzy zawodowych pełniących czynną służbę wojskową jako służbę stałą przed dniem wejścia w życie ustawy /art. 88 ust. 1/.
Skarżący zarzucił, iż Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM odmawiając /pismem a nie decyzją/ wypłaty ekwiwalentu dokonał niewłaściwej interpretacji przepisu art. 23 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą jeżeli żołnierz nie otrzymał kwatery lub ekwiwalentu w trakcie pełnienia służby to przydział kwatery lub wypłata ekwiwalentu po zwolnieniu ze służby nie może mieć miejsca. Dyrektor nie wydał przy tym decyzji, czego domaga się skarżący.
Zdaniem Sądu sprawa roszczenia o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego jest sprawą cywilną i nie powinny mieć do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania spraw w tym zakresie.
Artykuł 47 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie stanowi, że ekwiwalent, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału rejonowego Agencji a osobą uprawnioną, co oznacza, że następuje to na zasadach określonych prawem cywilnym.
W wykonaniu delegacji ustawowej /zamieszczonej w art. 47 ust. 10/ zostało wydane rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 września 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery /Dz.U. nr 124 poz. 818 ze zm./, które w par. 2 ust. 3 wskazuje czynności poprzedzające zawarcie takiej umowy, nie będące czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W Agencji prowadzi się listę kolejności zawierania umów o wypłatę ekwiwalentu według daty wpływu wniosków, która jest jawna, a wgląd do niej ma każdy oczekujący na wypłatę ekwiwalentu. Lista stanowi podstawę do zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym o wypłatę spornego ekwiwalentu pieniężnego w miarę pozyskiwania środków finansowych.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Łukasz M., reprezentowany przez adwokata Marka B., zaskarżając postanowienie w całości.
Jako podstawę zaskarżenia wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 47 w zw. z art. 24, art. 13 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. 2002 nr 42 poz. 368 ze zm./ przez błędną ich wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału rejonowego WAM a osobą uprawnioną i następuje to na zasadach określonych prawem cywilnym podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazuje na powinność wydania przez dyrektora decyzji administracyjnej w przedmiocie istnienia lub nie istnienia uprawnień do ekwiwalentu.
Wnoszący skargę domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej po obszernym przedstawieniu dotychczasowych starań Łukasza M. o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery, skarżący wywodził, iż wbrew stanowisku Sądu nie zawsze decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie wówczas gdy przepis wyraźnie tak stanowi.
Za przykład podaje wyrok Sądu Najwyższego III RN 68/00, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że sprawa przyznania równoważnika mieszkaniowego żołnierzowi zawodowemu jest indywidualną sprawą administracyjną, która powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego /OSNAPU 2001 nr 18 poz. 548/. W uzasadnieniu uchwały z dnia 12 października 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny /OPS 6/98/ stwierdził, że przepisy prawa materialnego wskazują decyzyjną formę załatwienia danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy /np. zezwala, przydziela, stwierdza/. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalił się także pogląd o administracyjnym charakterze spraw o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego /postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy SN z dnia 7 sierpnia 1996 r. III PO 12/96 - OSNAPU 1997 nr 7 poz. 120 z aprobującą glosą K. Barana w "Wojskowym Przeglądzie Prawniczym 1997 nr 2 str. 132/.
Na poparcie stanowiska przytacza także inne orzeczenie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące administracyjnoprawnego charakteru spraw równoważnika pieniężnego i przydziału kwatery. Zdaniem skarżącego sformułowanie "umowa" zamieszczone w art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie decyduje o cywilnoprawnym charakterze sprawy, nie decyduje także przywołana przez Sąd regulacja zamieszczona w rozporządzeniu wykonawczym MON z dnia 16 września 1998 r. W przepisie par. 2 ust. 1 Minister określił, że wypłatę ekwiwalentu realizuje się na wniosek osoby uprawnionej. Aby wiec zawrzeć taką umowę tj. dokonać czynności technicznej należy uznać, że dana osoba jest uprawniona na podstawie decyzji wydanej przez dyrektora oddziału terenowego /art. 23 ust. 5/ lub dokonać czynności wynikającej z przepisu prawa i na podstawie art. 24 ust. 4 wypłacić ekwiwalent, przy odpowiednim zastosowaniu art. 47 ustawy. Są to więc czynności określone w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Charakter cywilnoprawny mają dopiero roszczenia wynikające w umowy. Także sprawa odmowy wypłacenia ekwiwalentu winna być załatwiona w drodze decyzji.
Na poparcie zasadności twierdzeń skarżący przywołuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2003 r. /K 56/02/ oraz wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do MON.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Rejonowego wniósł o jej odrzucenie, gdyż skarga na bezczynność organu w sprawie cywilnej jest niedopuszczalna, a ponadto stwierdził, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest trafne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Podlegała ona, jako wniesiona w terminie określonym w art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z zachowaniem warunków, o których stanowią przepisy art. 175 par. 1 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Odrzucając zaskarżonym postanowieniem skargę Łukasza M. na bezczynność Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery Sąd przyjął, iż jest ona niedopuszczalna, bowiem dotyczy bezczynności w sprawie cywilnej.
Wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko jest trafne.
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. 2002 nr 42 poz. 368/ w przepisach art. 13 ust. 1-3 określa organy właściwe do wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej związane m.in. z zakwaterowaniem stałym i tymczasowym żołnierzy zawodowych oraz wypłatą świadczeń pieniężnych, wynikających z prawa do osobnej kwatery stałej. W art. 13 ust. 4 ustawy zawarto dla dyrektorów oddziałów rejonowych i terenowych upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych w dalszych przepisach ustawy na zasadach i w trybie wynikającym z przepisów o postępowaniu administracyjnym.
Regulacja ta oznacza, że dalsze przepisy ustawy wskazują sprawy, w których organy działają na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisami takimi są art. 30, art. 38, art. 42 i art. 44 ustawy, regulujące tryb postępowania przy przydziale kwater, ich zwalnianiu i przekwaterowaniu, stanowiąc wprost o wydawaniu decyzji w tych sprawach.
W przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2001 r. III RN 68/00 przyjęte zostało, iż także sprawa przyznania równoważnika mieszkaniowego żołnierzowi zawodowemu jest indywidualną sprawą administracyjną, która powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego /OSNAPU 2001 nr 18 poz. 548/.
Wyjaśnienia przy tym wymaga, iż wątpliwości w tym ostatnim przypadku wynikały z brzmienia przepisu art. 39 ust. 1 ustawy, przyznającego osobom uprawnionym, niezależnie od rodzaju zajmowanego lokalu, równoważnik mieszkaniowy. Przepis nie precyzował formy działania organu, a ustawodawca posłużył się terminem "przysługuje".
Powyższej sytuacji, jako budzącej wątpliwości w orzecznictwie, nie można odnieść do ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery stałej.
W tej sprawie ustawodawca nie pozostawił żadnej wątpliwości stanowiąc w art. 47 ust. 1 ustawy o wypłacaniu ekwiwalentu na podstawie umowy.
Żaden z przepisów ustawy nie wskazuje, aby zawarcie umowy poprzedzało postępowanie administracyjne, zmierzające do ustalenia osoby uprawnionej i warunków zawarcia umowy.
W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż podstawa prawna do wydania decyzji musi wynikać z przepisów prawa. Gdy ustawodawca - jak w tym przypadku - przewidział dla tej czynności umowę, a więc czynność cywilnoprawną, wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowiłoby wadę, przewidzianą art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, powodującą jej nieważność.
Nie jest także trafną argumentacja skarżącego, iż par. 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 września 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery /Dz.U. nr 124 poz. 818 ze zm./ przesądza o konieczności wydania decyzji wskazującej osobę uprawnioną do zawarcia umowy. Przepis ten stanowi tylko o tym, że wypłatę ekwiwalentu realizuje się na wniosek osoby uprawnionej, zarejestrowanej w oddziale rejonowym Agencji, na podstawie umowy zawartej między tą osobą a dyrektorem oddziału rejonowego Agencji.
Z omawianych przepisów prawa nie wynika też, aby czynności poprzedzające zawarcie umowy, jak rejestracja, sporządzenie listy kolejności miały charakter czynności o charakterze administracyjnoprawnym i zasadnie Sąd przyjął, że - jako czynności poprzedzające zawarcie umowy - nie mieściły się one w katalogu aktów poddanych kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Niedopuszczalną była więc skarga na bezczynność organu, przewidziana w art. 17 ustawy o NSA.
Przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych uwzględniały liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane pod rządami przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. /postanowienia NSA z dnia: 11 stycznia 2002 r. I SA 1411/00, 21 lutego 2002 I SAB 195/01, 27 czerwca 2002 I SA 1479/02, 27 września 2002 I SA 1662/02, 11 czerwca 2003 I SAB 35/03 - nie publikowane/, w których skargi w sprawach wypłaty ekwiwalentu podlegały odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Wykładnię tę Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową.
Przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2003 r. /K 56/02 - OTK 2003 nr 5 poz. 42/, jako odnoszący się do przepisu art. 39 ust. 3, regulującego zasady ustalania równoważnika mieszkaniowego - nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, zaś skarga kasacyjna, jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.