Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 listopada 2003 r. sygn. akt II SA 1819/03 odrzucił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Dzielnicy Rembertów miasta stołecznego Warszawy z 28 stycznia 2003 r. Nr 10/V/2003 w sprawie powołania doraźnej Komisji Rady Dzielnicy Rembertów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Rada Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy uchwałą z 28 stycznia 2003 r. powołała doraźną Komisję Dzielnicy Rembertów dla dokonania analizy działalności Zarządu Gminy w zakresie inwestycji i procedur przetargowych.
Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody Mazowieckiego do NSA w dniu 8 maja 2003 r. Zarzucił on wspomnianej uchwale nieważność.
Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skarga Wojewody Mazowieckiego nie może być merytorycznie rozpatrzona, gdyż została wniesiona po upływie terminu wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Zgodnie z nim, skargę składa się bezpośrednio do Sądu w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi. W przypadku skargi z art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ten trzydziestodniowy termin rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Tezę taką postawił już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 września 2002 r. III SA 1361/02 OSP 2003 Nr 4 poz. 49.
Podkreślił on, że art. 1 pkt 66 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym i o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497) wprowadził do ustawy o samorządzie gminnym przepis art. 102a, stanowiący, że w sprawach uregulowanych w rozdz. 10 zatytułowanym "nadzór nad działalnością gminy" nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Regulację tę przejął tekst jednolity ustawy. Oznacza to, że wniesienie skargi na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie jednak wspomniana nowela, a następnie tekst jednolity u.s.g. nie wyłączyła stosowania art. 35 ust. 1 ustawy o NSA. Ustalając od kiedy rozpoczyna bieg ten termin, Sąd brał pod uwagę treść art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z nim skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy może być wniesiona...po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1... z kolei art.91 ust. 1 stanowi, iż o nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru orzeka...w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Oznacza to w konsekwencji, że w przypadku skargi - termin z art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru.
W przedmiotowej sprawie uchwała została doręczona wojewodzie 31 stycznia 2003 r. Termin do stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru upływał 2 marca, a ponieważ była to niedziela - 3 marca 2003 r. Od 4 marca 2003 r. rozpoczynał więc bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi. Została ona zaś złożona w dniu 8 maja 2003 r., a więc po tym termin ie. Skutkowało to odrzuceniem skargi przez Sąd.
Od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym wyżej mowa, skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Mazowiecki reprezentowany przez radcę prawnego M. Z. Zaskarżając postanowienie zarzucono mu w skardze naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 93 ust. 1 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 35 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 11.V.1995 r. (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, iż termin do wniesienia przez organ nadzoru skargi, o której mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni od następnego dnia po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały (art. 174 pkt 1 ustawy z 30.VIII.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadza się na uznaniu, iż art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym odnosi się wprost do skargi, o której mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnoszący skargę kasacyjną argumentacji tej nie podziela i uważa ją za błędną.
Nie można uznać jej za uzasadnioną w szczególności ze względu na cel, jaki spełniać ma zarówno przepis art. 91 ust. 1 jak i 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Celem tym jest eliminacja z obrotu prawnego uchwał podjętych przez organy samorządu terytorialnego z istotnym naruszeniem prawa. Przyjęcie przez NSA w postanowieniu stanowiącym przedmiot skargi kasacyjnej, że termin do wniesienia skargi przez organ nadzoru w trybie przepisu art. 93 u.o.s.g. wynosi 30 dni, ogranicza w sposób bardzo istotny możliwość eliminowania z obrotu dotkniętych wadami prawnymi uchwał i w istocie ogranicza funkcjonowanie organu nadzoru. Dlatego też należy uznać, że ustawodawca świadomie nie wprowadził dla organu nadzoru żadnego terminu ograniczającego możliwość wniesienia skargi, o której mowa w art. 93 ust. 1 u.o.s.g. Za takim rozumowaniem przemawia również przepis art. 94 u.o.s.g., który dopuszcza orzekanie o niezgodności uchwały z prawem nawet po upływie jednego roku. Przepis ten w takim brzmieniu nie miałby racji bytu, gdyby przyjąć, że organ nadzoru może wnieść skargę w terminie jedynie 2 miesięcy od daty otrzymania uchwały. Ustawa o samorządzie gminnym jest aktem prawnym o charakterze ustrojowym, dlatego też przyjęte w niej rozwiązania nie mogą być interpretowane w sposób, który ogranicza uprawnienia organu nadzoru. Podkreślono, że niezależnie od powyższych zarzutów, wskazać należy, że przepis art. 35 ustawy o NSA dotyczy innych zdarzeń aniżeli okoliczności, o których mowa w art. 93 ust. 1 u.o.s.g. Przepis art. 35 ustawy o NSA stanowi bowiem, że skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcie w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu albo innych czynności organu, uzasadniających wniesienie skargi. Skoro upływ terminu do stwierdzenia nieważności uchwały jest powodem wniesienia skargi do Sądu, to jest oczywiste, że okoliczność ta nie mieści się w dyspozycji art. 35 ustawy o NSA na co zwrócił uwagę w glosie do postanowienia z 27.IX.2002. III SA 1361/02 Z. Kmieciak. Przepis art. 35 ustawy o NSA dotyczący trybu wnoszenia skarg, przy zastosowaniu interpretacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu zmieniałby normę o charakterze systemowym zawartą w treści art. 93 u.o.s.g. Nie bez znaczenia - według skarżącego jest dla oceny zaskarżonego postanowienia okoliczność, iż w orzecznictwie brak jest jednolitości co do interpretacji wskazanych wyżej przepisów. Świadczą o tym nie tylko krytyczne glosy do postanowienia z 27.IX.2002 r. III SA 1361/02 lecz także fakt, że były merytorycznie rozpoznawane przez NSA skargi Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności uchwał rad gmin, wnoszone ze znacznym przekroczeniem dwumiesięcznego okresu, jaki upłynął między datą otrzymania uchwały przez organ nadzoru, a datą wniesienia skargi. Dotyczy to np. wyroku o sygn. akt IV SA 4873/02 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego z 25.XI.2002 r. na uchwałę Rady Gminy Lesznowola z 21 grudnia 2001 r. Nr 688/L/2001 doręczonej organowi nadzoru 31.XII.2001 r. Z tych względów - zdaniem wnoszącego kasację - żądania kasacji są w pełni uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Art. 1 ustawy z 11.V.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) pod rządami której zostało wydane zaskarżone postanowienie stanowił, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej "na zasadach" określonych w niniejszej ustawie.
Ustawa ta w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie przed sądem" określiła zasady i tryb wnoszenia skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ustalając wymogi jakie winny zostać spełnione, by skarga mogła być prawnie skutecznie wniesiona oraz termin, w jakim skarga winna być do Sądu złożona. Tę ostatnią kwestię regulował art. 35 ust. 1 powołanej ustawy. Według tego przepisu, skargę należało wnieść do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu albo innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi. § 2 art. 35 przewidywał terminy dla wniesienia skargi przez prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Powołane przepisy regulujące terminy do wniesienia skargi do Sądu były normami powszechnie obowiązującymi i tylko ustawy szczególne mogły wyłączyć ich stosowanie w odniesieniu do konkretnego podmiotu czy określonej kategorii spraw lub przewidzieć inne terminy do wniesienia skargi. Regulacji w tym względzie - wyłączających stosowanie art. 35 ust. 1 ustawy o NSA - nie zawierała ustawa z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje w art. 98 ust. 1 dla organu gminy 30 dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy. Nie przewiduje natomiast takiego terminu dla wojewody składającego na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy skargę do Sądu na uchwałę organu gminy, co jednak przy obowiązywaniu art. 35 ust. 1 ustawy o NSA nie pozwala na podzielenie stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że wojewody nie obowiązywał termin przewidziany tym przepisem do wniesienia skargi.
Na tle stosowania przepisów tej ustawy dotyczących nadzoru nad działalnością gminną, a zwłaszcza art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 pojawiła się wątpliwość, która znalazła również odbicie we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym tej problematyki, a która sprowadzała się do pytania czy wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym) wnosząc na podstawie art. 93 ust. 1 w/w ustawy skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy jest związany postanowieniami art. 34 ust. 3 - określającego przesłanki warunkujące wniesienie skargi - oraz art. 35 ust. 1 ustawy o NSA - wskazującego w jakim terminie skarga winna być wniesiona. Wątpliwości w omawianym zakresie usunęła - zdaniem Sądu - nowelizacja ustawy z 8.III.1990r. o samorządzie gminnym, dokonana ustawą z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz.U. Nr 45, poz. 497), która w art. 1 pkt 66 wprowadziła do ustawy o samorządzie gminnym przepis art. 102a stanowiący, że w sprawach uregulowanych w rozdziale 10, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminy", nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.
Oznacza to, że wniesienie skargi przez wojewodę na mocy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga uprzedniego wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (podczas gdy według art. 34 ust. 3 wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym do wniesienia skargi, jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem tej skargi). Jednocześnie jednak wspomniana ustawa z 11.IV.2001 r. nie wyłączyła - choć mogła - stosowania art. 35 ust. 1 ustawy z 11.V.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przyjąć więc należy, że zakres dokonanej wzmiankowaną ustawą zmiany w ustawie o samorządzie gminnym dotyczącej złagodzenia rygorów przewidzianych ustawą o NSA, obowiązujących przy wnoszeniu skargi był przez ustawodawcę zamierzony. Obowiązywał zatem wojewodę 30 dniowy termin do wniesienia skargi przewidziany w cytowanym art. 35 ust. 1 ustawy o NSA.
Termin ten - jak prawidłowo ustalił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu przewidzianego ustawą o samorządzie gminnym do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru.
Konfrontując datę złożenia skargi w tej sprawie przez Wojewodę Mazowieckiego (8.V.2003 r.) z datą, w której upłynął organowi nadzoru 30 dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy z 28.I.2003 r. Nr 10/V/2003 (3.III.2003) stwierdzić trzeba, że skarga została wniesiona po terminie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna Wojewody Mazowieckiego nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30.VIII.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) podlegała oddaleniu.