Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2003 r. Sygn. akt II SA/Gd 1513/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę L. C.-K., Z. K., H. M. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu infrastruktury technicznej dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w Toruniu. Działając na podstawie art. 42 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ oraz art. 158 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] marca 1999 r. Nr [...],[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji strony wskazywały, że nie została ona doręczona stronom /właścicielom sąsiednich gruntów/. O decyzji tej dowiedziały się strony dopiero w dniu 9 września 1999 r. analizując dokumenty będące w posiadaniu organu. Ponadto nie uwzględniono chłonności istniejącej sieci kanalizacyjnej, do której ma być podłączony budynek wielorodzinny przy ul. [...]. Budowa tego budynku jest ponadto bezprzedmiotowa, gdyż Naczelny sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2000 r. uchylił decyzję o pozwoleniu na jego budowę.
Orzekający w sprawie organ uznał, że kwestionowana decyzja nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zamiar inwestycyjny polegający na wykonaniu infrastruktury związanej z obsługą budynku mieszkalnego dotyczy uzbrojenia terenu co stanowi funkcję uzupełniającą terenów, dla których funkcję wiodącą stanowi zabudowa mieszkaniowa. Stosownie do art. 43 ww. ustawy organ I instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza chłonności istniejącej sieci kanalizacyjnej należy do następnego etapu procesu inwestycyjnego, którym jest sporządzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podtrzymali argumenty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja nie została wydana w zwykłym trybie postępowania, lecz w trybie szczególnym /nieważnościowym/, w którym dla usunięcia ocenianej decyzji administracyjnej jest konieczne, aby zachodziła ciężka wada uzasadniająca uznanie decyzji za nieważną. Do stwierdzenia nieważności decyzji wymagania są wielokrotnie wyższe niż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie zwykłym, ze względu na zasadę trwałości decyzji ostatecznych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa /art. 156 (1 pkt 2 kpa/ ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa /wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 9 marca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 1582/98/. Przepis art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie samo brzmienie ma obowiązujący w dacie wydania wyroku art. 46a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.
Konieczne było więc ustalenie w sprawie, czy orzeczenie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rażąco narusza prawo i jest sprzeczne z Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Torunia, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr X/58/86 z dnia 27 stycznia 1986 r.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dany teren oznaczony symbolem C.30 MN przeznaczył pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności przewidując ustalenie również planu szczegółowego zagospodarowania terenu. Została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, segmentowego z pomieszczeniami handlowo-usługowymi nieuciążliwymi, czego konsekwencją było wydanie następnie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla infrastruktury technicznej /uzbrojenia terenu/ związanej z obsługą tego budynku.
W ocenie Sądu kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcie nie naruszało prawa jak też postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przedmiotowy teren przeznacza pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Sąd stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że postanowienie planu wprowadza bardzo ogólne ograniczenia dotyczące charakteru zabudowy /zabudowa mieszkaniowa/ oraz możliwości jej intensyfikacji /niska intensywność/. Brak w planie szczegółowego /np. procentowego/ wskaźnika intensywności zabudowy oraz dopuszczalnej wysokości zabudowy. Wykładnia planu należy zatem do organów, które uznały, że projektowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami prawa miejscowego. Pojęcie niskiej intensywności zabudowy nie zostało także zdefiniowane w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ani w przepisach prawa miejscowego. To wszystko wskazuje w ocenie Sądu, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 (1 pkt 2 kpa, gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisu.
W wyroku z dnia 4 kwietnia 2000 r. dotyczącym pozwolenia na budowę Sąd nie stwierdził sprzeczności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można również powoływać się na podstawy wznowienia, w tym wypadku pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. C.-K., Z. K., H. M. i R. M., reprezentowani przez radcę prawnego A. L., powołując się na przepis art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ oraz zarzucając naruszenie powyższym wyrokiem prawa materialnego, to jest:
1/ art. 34 /art. 43 w dacie orzekania/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, 2/ zasady prawnej poprzez wydanie orzeczenia pozostającego w istotnej sprzeczności z wcześniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1853/99 "co stanowi naruszenie zasady trwałości orzecznictwa NSA".
W skardze kasacyjnej wnosi się o: 1/ zmianę zaskarżonego orzeczenia ewentualnie o, 2/ uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na to, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności jak też przewiduje realizację zabudowy zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania terenu.
Skarżący weszli w posiadanie mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej integralną część planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu, która jednoznacznie wskazuje, że kwestionowana decyzja dotyczy "osiedla budownictwa jednorodzinnego [...]", na terenie którego dotychczas nie było jakiejkolwiek innej zabudowy, jak tylko zabudowa jednorodzinna. Potwierdzają to zdjęcia fotograficzne wskazujące na rażącą dysproporcję wielkości budynku przy ul. [...] w Toruniu do zabudowy istniejącej jak też decyzja z dnia 27 października 1976 r. Prezydenta Miasta Torunia wyrażająca zgodę właścicielowi sąsiedniej działki wyłącznie na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego. Wydanie zaskarżonej decyzji stanowi więc "naruszenie art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym czyniąc tą decyzję nieważną".
Sprawa pozwolenia na budowę spornego budynku wielorodzinnego była już dwukrotnie rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylał wydane w tym zakresie decyzje. Tak orzekł Sąd w wyroku z dnia 4 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1853/99, co zostało pominięte przez Sąd wydający wyrok zaskarżony skargą kasacyjną w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 4 kwietnia 2000 r. Sąd stwierdził też, iż budowa domu wielorodzinnego wielokondygnacyjnego na osiedlu domków jednorodzinnych stanowi naruszenie zasady praw nabytych.
Wnoszący skargę kasacyjną stawiają w niej pytanie: "która z zasad z którymi mamy do czynienia niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie - zasada trwałości decyzji ostatecznych /wydanych nawet z naruszeniem przepisów prawa i taki stan sankcjonujących/ czy zasada jednolitego orzecznictwa NSA i ochrony praw nabytych /która swoje źródło znajduje w Konstytucji RP/?"
Jako istotne w sprawie podkreśla się, iż wnoszącym skargę kasacyjną nie doręczono decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym, świadomie ją ukrywając, manipulując danymi technicznymi w zakresie dostaw mediów oraz ilością obiektów budowlanych podłączonych do infrastruktury na osiedlu, co stanowi rażące naruszenie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną sporządzoną przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem (2 i 3 /art. 175 (1/ można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Skarga kasacyjna powinna ponadto czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy też w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany /art. 176/.
W myśl art. 183 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc wskazanych w zarzutach tej skargi podstawach zaskarżenia, z tym iż bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi wówczas, gdy:
1/ droga sądowa była niedopuszczalna, 2/ strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, 3/ w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona, 4/ skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, 5/ strona została pozbawiona możności obrony swych praw, 6/ wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.
W sprawie niniejszej nie zachodzi żadna z wskazanych wyżej podstaw nieważności postępowania.
Jako podstawę natomiast skargi kasacyjnej, nie stwierdzającej przy tym, czy zaskarża się wyrok Sądu w całości, czy też w części, wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego:
1/ art. 34 /art. 43 w trakcie orzekania/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz, 2/ zasady prawnej poprzez wydanie orzeczenia istotnie sprzecznego z wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1853/99, "co stanowi naruszenie zasady trwałości orzecznictwa NSA".
Podany w punkcie pierwszym zarzut naruszenia przepisu art. 34 /art. 43 według daty orzekania/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., który to przepis wymaga, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, nie zawiera stwierdzenia, czy przepis ten niewłaściwie zastosowano czy też dokonano jego błędnej wykładni. Zarzut ten nie odpowiada więc wymogom ustawowym określonym w art. 174 pkt 1.
Zarzut ten w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także nie został doprecyzowany. Podnosi się tam bowiem argumenty dotyczące zlokalizowania budynku wielorodzinnego /pomimo, iż w sprawie chodzi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla infrastruktury technicznej do budynku segmentowego/; kwestionuje niedoręczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wnoszącym skargę kasacyjną, co może być jedynie podstawą wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności; manipulację w zakresie dostaw mediów; nie podnosząc w istocie żadnych argumentów, które miałyby wykazywać, iż w wyniku błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania określonego przepisu Sąd orzekł o oddaleniu skargi.
Mapa, na którą powołuje się skarga kasacyjna, okazana na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie zawiera oznaczenia, które mogłoby potwierdzać twierdzenie strony, że jest załącznikiem do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można też Sądowi zarzucić, że z naruszeniem prawa uznał, iż realizacja infrastruktury technicznej dla zabudowy mieszkaniowej /w tym wypadku budynku segmentowego/, stanowi rażące naruszenie prawa, a w tym obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającego ten teren jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności.
Zarzut powyższy nie mógł zatem zostać uwzględniony.
Podniesiony ponadto w skardze kasacyjnej zarzut "naruszenia zasady prawnej", wobec wydania zaskarżonego wyroku "w sprzeczności z wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1853/00 z naruszeniem zasady trwałości orzecznictwa NSA" także nie zasługuje na uwzględnienie.
Formułując ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał, iż chodzi o przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ stanowiący, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, jednakże należy wnosić, że zasadę wyrażoną w tym właśnie przepisie miał na myśli.
Związanie oceną prawną dotyczy jednak wyłącznie dalszego postępowania w tej samej sprawie, w której zostało już wydane orzeczenie sądu administracyjnego. Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok dotyczy orzeczenia w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji infrastruktury technicznej dla określonego obiektu budowlanego, zaś wyrok z dnia 4 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1853/99 został wydany w sprawie ze skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Nie może więc być mowy o tym, że sprawa rozstrzygnięta wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2000 r. to ta sama sprawa, którą rozstrzygał Sąd wydając wyrok zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie.
Z tej przyczyny również i ten zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony.
Inne kwestie podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wobec tego, że nie zostały sprecyzowane jako konkretne zarzuty odpowiadające podstawom skargi kasacyjnej określonym w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mogły być brane przez Naczelny Sąd Administracyjny pod rozwagę.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 powyższej ustawy.