Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2004 r. oddalił skargę Zbigniewa B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia 19 maja 2003 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby i świadczeń pieniężnych z tym związanych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Komendant Wojewódzki Policji w R. decyzją z dnia 19 maja 2003 r. utrzymał w mocy Rozkaz Personalny (...) Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Policji podinspektora Zbigniewa B. z dniem 15 kwietnia 2003 r.
Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Zbigniew B. został zwolniony ze służby na własną prośbę, która miała związek z orzeczeniem komisji lekarskiej, stwierdzającym całkowitą niezdolność do ww. służby w Policji. Organ I instancji w Rozkazie Personalnym (...) z dnia 14 kwietnia 2003 r. przyznał wymienionemu prawo do świadczeń pieniężnych wynikających z art. 114 ust. 1 w związku z art. 115 ust. 1, art. 117 ust. 1 i art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Organ odwoławczy nadmienił też, iż Prokurator Okręgowy w J. postanowieniem z dnia 23 października 2002 r. przedstawił Zbigniewowi B. zarzut popełnienia przestępstwa z art. 178a par. 1 Kk. Postępowanie karne nie zostało zakończone, a w związku z tym Komendant Powiatowy Policji w J., rozkazem personalnym (...), zawiesił Zbigniewa B. w czynnościach służbowych od dnia 1 stycznia 2003 r.
Z tego względu organ I instancji przy ustalaniu świadczeń pieniężnych dla wymienionego kierował się treścią art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, tj. zawiesił część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki do czasu zakończenia postępowania karnego.
W odwołaniu od tego rozkazu, Zbigniew B. wniósł o dokonanie prawidłowego naliczenia uposażenia zasadniczego na dzień zwolnienia ze służby oraz żądał wypłaty nagrody rocznej za 2002 i 2003 r. i zaległego wynagrodzenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych.
Nawiązując do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że ze względu na toczące się postępowanie karne przeciwko Zbigniewowi B., ma zastosowanie par. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg /Dz.U. nr 86 poz. 789/, który stanowi, że postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do nagrody rocznej zawiesza się za ostatni rok służby w przypadku zwolnienia policjanta ze służby przed zakończeniem toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego lub dyscyplinarnego. Nie jest także zasadny zarzut dotyczący sposobu naliczenia uposażenia zasadniczego, bowiem w przypadku gdy postępowanie karne przeciwko policjantowi nie jest zakończone, to wówczas ma zastosowanie art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Organ II instancji stwierdził także, że przy obliczaniu wysokości uposażenia zasadniczego nie bierze się pod uwagę kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej na rok 2003. Gdyby tak było, to wtedy uposażenie zasadnicze odwołującego zwiększyłoby się, co nie dałoby się pogodzić z treścią art. 124 ustawy o Policji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniew B. wniósł o uchylenie decyzji z dnia 19 maja 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia 14 kwietnia 2003 r. zarzucając powyższym decyzjom naruszenie prawa materialnego przez błędne naliczenie wysokości jego zaszeregowania na dzień zwolnienia ze służby w Policji, które jest niezgodne z ustawą o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Zarzut ten dotyczył także błędnego naliczenia świadczeń określonych art. 111 ust. 1, art. 114 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 115 ust. 1 i art. 117 ust. 1 ustawy o Policji. Na skutek tych błędów wadliwie ustalono wysokość przysługujących mu świadczeń emerytalnych przez Wydział II Ustalania Świadczeń Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Skarżący wniósł również o zobowiązanie pracodawcy do wypłaty mu nagród rocznych za 2002 i 2003 r. oraz zaległego wynagrodzenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych wraz z ustawowymi odsetkami.
Rozwijając przedstawione zarzuty wyjaśnił, że organ I instancji opierając się na treści art. 124 ust. 2 ustawy o Policji ustalił składniki jego uposażenia na ostatni dzień służby przed zawieszeniem go w czynnościach służbowych, a nie na dzień zwolnienia go ze służb, czyli nie uwzględnił zapisu zawartego w par. 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych. Powołany przepis stanowi, że wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby. Organ jednak nie uwzględnił zmian w ustawie o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, gdzie kwota bazowa dotycząca policjantów zatrudnionych przed dniem 1 stycznia 1999 r. w roku 2003 wynosi 1.355,71 zł, a nie jak wykazano 1.303,57 zł. Zdaniem skarżącego, w jego przypadku nie powinien być stosowany art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, bowiem ze służby w Policji został zwolniony na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy i nie było to zwolnienie dyscyplinarne. Zawieszenie go w czynnościach służbowych wygasło z mocy prawa z dniem zwolnienia go ze służby /15 kwietnia 2004 r./.
Komendant Wojewódzki Policji w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Zbigniewa B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpatrywał sporną kwestię czy art. 124 ust. 2 ustawy o Policji ma zastosowanie do policjantów zwolnionych ze służby na własną prośbę przed zakończeniem postępowania dyscyplinarnego i karnego. Zdaniem sądu należy nawiązać tutaj do art. 41 ust. 3 i ust. 3a i b ustawy o Policji, które obowiązywały do dnia 29 listopada 2003 r.
Stosownie do powołanych przepisów policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, a jeżeli przeciwko niemu toczy się postępowanie dyscyplinarne, to wówczas zwalnia się go ze służby po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego, nie później jednak niż w terminie 12 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby, chyba że postępowanie dyscyplinarne zakończy się wcześniej.
W ocenie sądu I instancji, argumentacja a rubrica prowadzi do konkluzji, iż powołane przepisy odnoszą się do sytuacji określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że gdyby orzekające organy dostosowały się do przedstawionej procedury, to wówczas skarżący byłby zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji /z tytułu skazania go prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w J. z dnia 23 października 2003 r. za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego/.
Okoliczność, iż skarżący został zwolniony ze służby na własną prośbę przed zakończeniem postępowania karnego ściganego z oskarżenia publicznego, nie może zmieniać jego sytuacji prawnej w zakresie dotyczącym wysokości uposażenia i innych świadczeń obligatoryjnych, gdyż godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości. Zapobiega temu właśnie art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, który uzależnia wypłatę zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek uposażenia wprowadzonych w okresie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych od treści m.in. prawomocnego wyroku sądu karnego. Skoro w dacie zwolnienia skarżącego ze służby postępowanie karne nie było prawomocnie zakończone, zatem nie było podstaw do ustalenia wysokości uposażenia według zasad przewidzianych w ustawie budżetowej na 2003 r., jak również do wypłaty zawieszonej części uposażenia. Skarżący nie kwestionował wysokości uposażenia i dodatku służbowego według stanu prawnego obowiązującego do końca grudnia 2003 r.
W osnowie decyzji organ I instancji zasygnalizował, iż skarżący jest uprawniony do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1 i art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, ale wysokości tych świadczeń nie określił. Wysokość ich uzależniona jest również od treści wyroku sądu karnego, zatem jej określenie w dacie wydania zaskarżonej decyzji było niemożliwe.
Osnowa zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie zawierają rozstrzygnięć w przedmiocie nagród rocznych za 2002 r. i 2003 r., zatem skarżący może dochodzić świadczeń z tego tytułu w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale powinien brać pod uwagę treść par. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg /Dz.U. nr 86 poz. 789/. Skoro wysokość uposażenia i innych świadczeń, jakie obowiązywały w 2003 r., była uzależniona od wyniku postępowania karnego, zatem, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, okoliczność zwolnienia skarżącego ze służby przed zakończeniem postępowania karnego nie może prowadzić do obejścia art. 124 ust. 2 ustawy o Policji.
Zbigniew B. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie naruszenie przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 124 ust. 2 ustawy o Policji w związku z par. 6 pkt 3 rozporządzenia z 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych, przez zupełne pominięcie, iż:
- skarżący stał się podejrzanym dopiero z dniem 8 lipca 2003 r., albowiem wtedy ogłoszono postanowienie o postawieniu mu zarzutu - a zatem do chwili zwolnienia ze służby w ogóle nie było prowadzone żadne postępowanie karne przeciwko niemu;
- wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych następuje z chwilą zwolnienia policjanta ze służby - zatem, skoro skarżący został zwolniony ze służby w dniu 14 kwietnia 2003 r., na ten dzień przysługują mu wszelkie uprawnienia, jakie przyznaje mu ustawa o policji;
- skoro występuje w niniejszej sprawie kilka przesłanek obligatoryjnych do zwolnienia, to podstawę wydania decyzji powinna stanowić ta z nich, która wystąpiła wcześniej - zatem, skoro skarżący został zwolniony ze służby z powodu stanu zdrowia, dlatego też jakiekolwiek postępowania karne, czy też dyscyplinarne, które toczyły się wobec niego nie mają żadnego znaczenia i w takim przypadku nie ma zastosowania art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Skarżący zarzucił też wyrokowi Sądu I instancji istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, a mianowicie art. 106 par. 3 przez niewyjaśnienie tego, czy skarżący w chwili złożenia wniosku o zwolnienie ze służby był podejrzany w sprawie karnej, czy też nie.
Powołując się na przedstawione zarzuty Zbigniew B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż skarżący w chwili zwolnienia go ze służby pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych z powodu toczącego się przeciw niemu postępowania karnego. Uzyskanie orzeczenia o grupie inwalidzkiej w związku ze służbą w Policji i złożenie raportu o zwolnienie ze służby z tego powodu, w myśl przepisów ustawy o Policji, nie dają organowi możliwości pominięcia faktu zawieszenia w czynnościach służbowych z powodu toczącego się postępowania karnego. Zasadnym było więc zastosowanie art. 124 powołanej ustawy, co do ustalenia świadczeń pieniężnych należnych policjantowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w powoływanym przepisie, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach i nawet gdyby dostrzegł inne uchybienia nie posiada kompetencji do ich rozpatrywania.
Należy stwierdzić, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 106 par. 3 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie okoliczności wszczęcia postępowania karnego wobec skarżącego.
Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Tak więc do zastosowania tego przepisu niezbędne jest wystąpienie istotnych wątpliwości w sprawie, które wymagają wyjaśnienia. Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie, bowiem przepisy stanowiące podstawę zwolnienia skarżącego ze służby, a przede wszystkim przepisy odnoszące się do świadczeń związanych z tym zwolnieniem nie uzależniały tych świadczeń i ich wysokości od prowadzonego postępowania karnego w stosunku do danej osoby. To nie prowadzenie postępowania karnego, ale zawieszenie w czynnościach służbowych powoduje określone skutki w wysokości należnego uposażenia, co wynika wprost z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /t.j. Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./.
Wprawdzie, jak to wynika z rozkazu personalnego (...) Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia 30 grudnia 2002 r., zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych nastąpiło z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne z oskarżenia publicznego, ale tej okoliczności, a przede wszystkim samego rozkazu o zawieszeniu w czynnościach służbowych skarżący nie kwestionował i nie składa stosownego odwołania. Takiego odwołania nie składał również od rozkazu personalnego (...) z dnia 19 marca 2003 r. Komendanta Powiatowego Policji w J. przedłużającego zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego.
Tak więc decyzje o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych pozostają w obrocie prawnym i wywołują określone skutki prawne. W takiej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w myśl art. 106 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 124 ust. 2 ww. ustawy o Policji w zw. z par. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych /Dz.U. nr 120 poz. 1029/ poprzez m.in. pominięcie wyżej wskazanej okoliczności dot. daty wszczęcia postępowania karnego w stosunku do skarżącego. Tak jak to już stwierdzono okolicznością zasadniczą dla zastosowania przepisu art. 124 ustawy o Policji jest fakt zawieszenia policjanta w czynnościach, co w niniejszej sprawie jest kwestią bezsporną. Natomiast z ust. 2 art. 124 wynika, że zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki tego uposażenia wprowadzone w okresie zawieszenia, policjant otrzymuje po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby.
Użyte w tym przepisie sformułowanie "postępowanie karne" odnosi się do całego toku tego postępowania, nie tylko przygotowawczego, ale również sądowego, co wynika ze zdania drugiego tego ustępu i w przeciwieństwie do art. 39 ust. 1 odnoszącego się do zawieszenia w czynnościach służbowych nie posługuje się pojęciem "wszczęcie postępowania karnego przeciwko określonemu policjantowi". W związku z tym zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż zgodnie z powołanym przepisem zawieszona część uposażenia i stosowne jego podwyżki mógł skarżący otrzymać dopiero po zakończeniu postępowania karnego tj. po wydaniu przez Sąd stosownego prawomocnego wyroku, a nie w momencie zwolnienia ze służby.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, iż podstawą zwolnienia ze służby skarżącego był przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, tj. orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby. Rozważania Sądu I instancji dot. skutków wynikających z treści ust. 3, 3a i 3b art. 41 ustawy o Policji - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji - nie są zasadne, albowiem odnoszą się do zwolnienia ze służby na wniosek policjanta /art. 41 ust. 3/. W niniejszej sprawie zwolnienie nastąpiło z uwagi na niezdolność do służby, a skarżący wystąpił o wcześniejsze zwolnienie nie na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, ale art. 43 ust. 1, który to przepis przewiduje zgłoszenie takiego wniosku przez policjanta, co do którego orzeczono o trwałej niezdolności do służby. W związku z tym prezentowany w uzasadnieniu wyroku pogląd co do wpływu ust. 3a i 3b art. 41 ustawy o Policji na sytuację skarżącego nie jest trafny. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to uchybienie nie miało wpływu na wyrok sprawy, bowiem samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe.
Fakt bowiem, że skarżący został zwolniony ze służby w związku ze stanem zdrowia, a nie w związku ze skazaniem prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, nie może niwelować skutków, jakie wywołało zawieszenie w czynnościach służbowych skarżącego na mocy art. 39 ust. 1 ustawy o Policji.
Tak jak to wskazano wyżej, do skarżącego ma zastosowanie przepis art. 124 ust. 1 i 2. Przy czym fakt, że wygaśnięcie decyzji o tym zawieszeniu nastąpiło w momencie zwolnienia skarżącego ze służby, zgodnie z par. 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. nie powoduje, że z tym momentem następuje wypłata zawieszonego uposażenia, gdyż jej otrzymanie uzależnione jest od zaistnienia przesłanek przewidzianych w ust. 2 art. 124. Natomiast oczywistym jest, iż w momencie zwolnienia ze służby i wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych nie istnieje podstawa do stosowania art. 124 ust. 2, tj. dalszego zawieszenia płatności 50 procent ostatnio należnego uposażenia w stosunku do świadczeń przysługujących skarżącemu na podstawie art. 117 ust. 1 ustawy o Policji.
Odnośnie zaś ustalenia na podstawie art. 115 ust. 1 wysokości odprawy przewidzianej w art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, to należy wskazać, iż nie zostały w tym zakresie naruszone przepisy, a fakt zastosowania w stosunku do skarżącego art. 124 ustawy o Policji wywołał określone skutki.
Przepis art. 115 ust. 1 przewiduje ustalenie wysokości odprawy jako określonej wielokrotności miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnymi policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jak wynika z akt osobowych rozkazem personalnym (...) Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia 10 kwietnia 2003 r. skarżący z dniem 10 kwietnia 2003 r. został zwolniony ze stanowiska samodzielnego głównego księgowego i mianowany na stanowisko eksperta sekcji kryminalnej z określonym uposażeniem zasadniczym i dodatkiem służbowym. Przy czym wysokość uposażenia zasadniczego została oparta na kwocie bazowej z roku 2002, stosownie do art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta stała się ostateczna, bo jak wynika z akt osobowych oraz oświadczenia skarżącego nie była przez niego kwestionowana.
W takiej sytuacji faktycznie skarżący uzyskał stosowne świadczenie określone w art. 114 i art. 117 ustawy o Policji w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego otrzymanego na dzień zawieszenia go w służbie. Jednakże zgodnie z powołanym wyżej rozkazem personalnym Nr 25/2003 było to jego uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku. Na marginesie dodać należy, iż powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 8 października 2003 r., SA/Rz 441/03, zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 ustawy o postępowania przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku.