Uzasadnienie
Rada Miejska w Łodzi, uchwałą nr XL VIII/1037/2000 z dnia 25 października 2000 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...], [...] i [...].
Pismem z dnia 26 lutego 2003 r. J. P. wezwał władze miasta do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego jako właściciela działki przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji jako działka [...].
W odpowiedzi na to pismo Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi pismem z dnia 4 kwietnia 2003 r. wyjaśnił, że kwestionowana uchwała o planie została podjęta zgodnie z prawem w ramach kompetencji Rady Miejskiej.
Uznając, że wezwanie władz miasta do usunięcia naruszenia prawa było bezskuteczne, J. P. w dniu 17 kwietnia 2003 r. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący zakwestionował w szczególności przeznaczenie działki oznaczonej numerem [...] przy ul. [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podniósł, że działka ta od wielu lat służy jako dojazd do szeregu działek, w tym również do jego działki, która graniczy bezpośrednio z terenem objętym zaskarżoną uchwałą. Skarżący wyraził obawę, że z chwilą sprzedaży przez Gminę Łódź działki [...] zostanie pozbawiony dojazdu do własnej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej uchwale.
Wyrokiem z dnia 9 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Łd 581/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skargę oddalił.
Uznając skargę za dopuszczalną, Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przede wszystkim - podkreślił Sąd - nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze objętym kwestionowana uchwałą. Zatem ustalenia planu w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości (za wyjątkiem działki [...]) nie dotykają bezpośrednio jego interesu prawnego zwłaszcza, że na tych nieruchomościach planowane jest budownictwo jednorodzinne. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że może to mieć jakikolwiek związek z indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może - stwierdza dalej Sąd - pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa, a organy państwa, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić. W tej sytuacji nie mogły - zdaniem Sądu - odnieść zamierzonego skutku te argumenty skarżącego, które odnoszą się do braku celowości rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie.
Nadto - w ocenie Sądu - działka nr [...] nie została potraktowana w tej uchwale w sposób szczególny. Sam fakt jej przeznaczenia pod budownictwa jednorodzinne, nie przesądza o sprzedaży i zabudowaniu. Obawy skarżącego w tym zakresie Sąd uznał za przedwczesne. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do zaskarżenia uchwały - podkreśla Sąd i dalej stwierdza: związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacja skarżącego musi występować już w chwili jej zaskarżenia i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (tak też w wyroku NSA z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01). Stwierdzenie to doprowadziło Sąd do konkluzji, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 25 października 2000 r.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wniósł pełnomocnik J. P. adw. R. M. Żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, strona skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 28 kpa w związku z art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie wewnętrznie sprzecznych ustaleń w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwa wykładnia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym polega na tym, iż Sąd bezpodstawnie przyjął, że naruszenie interesu prawnego skarżącego następuje dopiero na etapie "wykonania uchwały" o planie miejscowym (sprzedaży działki), a nie z dniem wejścia w życie planu. Z kolei naruszenia prawa procesowego znalazły wyraz w sprzecznych ustaleniach Sądu co do przymiotu strony w sprawie, bowiem z jednej strony Sąd rozpoznając skargę przyznał skarżącemu ten przymiot, z drugiej zaś uznał, iż skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do przepisów art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), skarga kasacyjna od prawomocnego orzeczenia NSA wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. jest wnoszona na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Oznacza to, że również do rozpoznania takiej skargi kasacyjnej mają zastosowanie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 tego prawa, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany granicami skargi kasacyjnej zawartymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejsza skargę kasacyjną oceniał zarzucane naruszenie prawa w granicach podstaw kasacyjnych.
Pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie bowiem do regulacji art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w niniejszym przypadku. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona.
Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.
Tak skonstruowana skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie, stając na stanowisku, że interes prawny skarżącego nie został naruszony, jako że zakwestionował on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw. Stanowisko to uprawniało i jednocześnie zobowiązywało, w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do uznania, iż skarżący nie ma legitymacji do skarżenia przedmiotowego planu i w związku z tym do oddalenia, a nie odrzucenia skargi. Ten szczególny tryb postępowania w sprawach ze skarg wnoszonych na podstawie w/w regulacji prawnej wyjaśnia stanowisko Sądu, iż "skarżący mógł wnieść skargę do sądu", ale po dokonanej przez Sąd ocenie (badaniu) okazało się iż "nie ma on wymaganej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacji".
W tej sytuacji faktycznej i prawnej nie można podzielić zarzutu skargi, iż Sąd błędnie zinterpretował (wyłożył) przepisy art. 101 w/w ustawy, a tak został expressis verbis sformułowany zarzut skargi.
Nie można też podzielić zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania tj. art. 28 kpa oraz art. 33 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd art. 28 kpa, to w świetle wywodu o szczególnej regulacji przymiotu strony w postępowaniu ze skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.
Z tych samych przyczyn za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie może te odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy w dniu podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia ustawa ta jeszcze nie obowiązywała.
Jeżeli zatem wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie miały miejsca w kontrolowanym postępowaniu sądowym, a strona skarżąca innych naruszeń prawa wyraźnie nie wskazała - jak tego wymaga art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do oddalenia skargi na podstawie art. 184 tej ustawy.