Uzasadnienie
OSK 483/04
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2003 r. oddalił skargę Jana K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 stycznia 2002 r. (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 10 sierpnia 2001 r. po rozpatrzeniu wniosku Jana K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lutego 1966 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. 1 M. na podstawie art. 157 par. 1 i 2 art. 158 par. 1 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość figuruje na wykazie nieruchomości poniemieckich i opuszczonych znajdujących się pod zarządem gminy i miasta B. według stanu na dzień 1 czerwca 1949 r. Od 1948 r. znajdowała się w rzeczywistym władaniu organów wojskowych.
Powyższy wykaz nieruchomości poniemieckich i opuszczonych potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała pod zarządem państwowym. Zgodnie z art. 17 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przesłanką przejęcia na własność Państwa mienia była utrata władania tym mieniem przed 31 grudnia 1954 r. oraz jego pozostawania w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w dniu wejścia w życie powołanej ustawy.
W ocenie organu powyższy wymóg w stosunku do przedmiotowej nieruchomości został spełniony. Warunkiem zaś stwierdzenia nieważności jest wskazanie przepisu prawa naruszonego w sposób rażący w dacie wydania decyzji. Materiał dowodowy nie wskazuje by kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów wskazanych w podstawie prawnej decyzji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 2 stycznia 2002 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Jednocześnie dodał, że sporna nieruchomość została oddana do użytkowania jednostce organizacyjnej resortu obrony narodowej jako nieruchomość poniemiecka, choć brak jest dokumentów potwierdzających, że nieruchomość ta w rzeczywistości stanowiła mienie poniemieckie w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Nieruchomość jest umieszczona w wykazie nieruchomości poniemieckich opuszczonych, według stanu na dzień 1 czerwca 1949 r., ale brak jest dowodów, że w stosunku do omawianej nieruchomości prowadzone było postępowanie w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 maja 1946 r. o określeniu osób, których majątek przechodzi na własność Skarbu Państwa. Bezspornym jest, że była właścicielka utraciła władanie przedmiotową nieruchomością przed 31 grudnia 1954 r., a w okresie od co najmniej 1948 r. nie występowała z wnioskiem o przywrócenie władania nieruchomością, choć przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, jak i ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym taką możliwość stwarzały.
Jan K. wniósł skargę na powyższą decyzję podnosząc, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na literalnej wykładni art. 17 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przyjmując, że wystarczającymi przesłankami przejęcia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości była utrata władania nad nią przed dniem 31 grudnia 1954 r. oraz jej pozostawanie w momencie wejścia w życie ustawy - w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej. Powyższa wykładnia jest nieścisła i niepełna, gdyż nie uwzględnia końcowej części zdania określającej warunek powodujący niemożność zastosowania postanowień ustawy. Dokonując takiej wykładni organ nie zbadał - zdaniem skarżącego - zebranych dowodów i nie przeanalizował treści cytowanej ustawy, a zwłaszcza art. 17 pkt 2 lit. "b" w kontekście wyroków NSA z dnia 21 grudnia 1992 r. w sprawie IV SA 1054/92 oraz z dnia 15 lutego 1994 r. IV SA 2222/96 zapadłego na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy.
W przedmiotowej sprawie owo władanie, o jakim mowa w art. 17 pkt 2 lit. "b" wynikało z faktu traktowania nieruchomości jako poniemieckiej, opuszczonej i z tego powodu znajdującej się we władaniu Gminy Miasta B. Stanowisko organu, iż przepisy cytowanej ustawy dotyczyły także mienia, nad którym osoby uprawnione utraciły władanie przed dniem 31 grudnia 1954 r. i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego jest dowolną interpretacją pozostającą w sprzeczności z poglądami doktryny oraz jednoznacznego orzecznictwa. Skarżący wnosił by sąd dokonał identycznej wykładni art. 17 pkt 2 lit. "b" cyt. ustawy jak we wskazanych wyrokach przy uwzględnieniu treści art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który to przepis stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 10 sierpnia 2001 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lutego 1996 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2003 r. oddalił - jako niezasadną - powyższą skargę Jana K. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż analiza przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji z dnia 10 lutego 1966 r. - tj. art. 9 ust. 1 i ust. 2, art. 2, art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 2 lit. "b" ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37/ - wskazuje, że miała ona zastosowanie do przedsiębiorstw pozostających w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego /Dz.Pr.P.P. nr 21 poz. 67 ze zm./, ale nie tylko. Według art. 17 ustawy zawarte w niej postanowienia stosuje się również do zakładów elektrycznych, objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowanej gospodarce energetycznej /Dz.U. nr 52 poz. 271/, przedsiębiorstw i innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu, brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że oprócz zakładów elektrycznych, dotyczy on przedsiębiorstw /innych niż te wymienione w art. 2 ustawy/ i innego mienia nie będących pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Inne rozumienie tego przepisu oznaczałoby, że ustawodawca nieracjonalnie w dwóch przepisach ustawy tj. w art. 2 i 17 uregulował odmiennie przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstw pozostających pod zarządem państwowym. Ponadto tylko przedsiębiorstwa handlowe i przemysłowe /a nie każde mienie/ mogły być objęte przymusowym zarządem państwowym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. Za taką interpretacją art. 17 przemawia również art. 19 ustawy, według którego przejęciu na własność Państwa podlegały domy jednorodzinne, działki budowlane, a także mienie stanowiące własność osobistą.
Zdaniem Sądu zaprezentowany w skardze pogląd, że przez pojęcie "inne mienie" zawarte w art. 17 pkt 2 lit. "b" ustawy rozumie się mienie objęte przymusowym zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. nie znajduje uzasadnienia. Przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, nie miały zastosowania do zakładów elektrycznych, przedsiębiorstw i innego mienia, jeżeli władanie nimi przez państwowe jednostki organizacyjne opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych, innych niż dekret lub ustawy o planowanej gospodarce energetycznej.
Objęcie we władanie spornej nieruchomości przez jednostkę wojskową nastąpiło w dniu 11 maja 1951 r. jako nieruchomości poniemieckiej. Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie ujawniło dowodów, które pozwoliłyby przyjąć, że nieruchomość ta w rzeczywistości stanowiła mienie poniemieckie w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Uznanie nieruchomości za poniemiecką, wymagało przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 maja 1946 r. o określeniu osób, których majątek przechodzi na własność Państwa. Nie uzyskano dowodów na to, że takie postępowanie było przeprowadzone. Przyjąć zatem należy, że zebrane dowody świadczą jedynie o tym, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej. Nie można natomiast przyjąć - zaznaczył Sąd - aby dokumenty te wskazywały "że władanie nieruchomością przez gminę, a następnie przez jednostkę wojskową opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych, innych niż te o których mowa w cytowanym art. 17 ustawy. Jeżeli zaś chodzi o wyrok z dnia 15 lutego 1999 r. IV SA 2222/96 wydany w przedmiotowej sprawie, to sąd uchylił zaskarżoną decyzję z przyczyn formalnoprawnych. Rozważania sądu zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, dotyczące art. 17 pkt 12 lit. "b" ustawy nie pozostawały w związku z podjętym rozstrzygnięciem przy czym Sąd opowiedział się za wykładnią prawa materialnego przyjętą w sprawie IV SA 1054/92, ale nie wykładnia prawa lecz uchybienie procesowe było podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.
Ocena prawna - w rozumieniu art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wiąże sąd i organy w danej sprawie, jeżeli pozostaje w związku z zakresem kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny, a wobec tego wiążąca może być tylko ta ocena, której logiczną konsekwencją było uchylenie zaskarżonego orzeczenia /wyrok SN z dnia 13 czerwca 2002 r. III RN 106/01, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1071/97/. Taka sytuacja - zdaniem Sądu I instancji - w sprawie niniejszej nie ma miejsca, zatem ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 15 lutego 1999 r., IV SA 2222/96 nie wiąże Sądu w niniejszym postępowaniu.
Jan K. złożył skargę kasacyjna od powyższego wyroku, "z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego", tj. art. 17 pkt 2 lit. "b" ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a nadto art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przez błędną jego wykładnię, czego następstwem było nie zastosowanie do sprawy normy tegoż przepisu oraz art. 21 ustawy o NSA w związku z art. 7 i 8 Kpa, art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA i art. 59 ustawy o NSA w związku z art. 77 par. 1 Kpa, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co miało istotny wpływ na zakres zapadłego wyroku.
Uzasadniając wniesioną skargę kasacyjną, skarżący przytoczył po raz kolejny zarzuty stawiane decyzjom organów administracyjnych I i II instancji.
Ustosunkowując się zaś do uzasadnienia zaskarżonego wyroku podniesiono, iż "najpoważniejszym błędem, który bez wątpienia wpłynął na dalsze dywagacje prawne Sądu jest fakt wskazania w treści uzasadnienia niepełnego brzmienia przepisu prawa materialnego". Skarżący wskazał, iż Sąd pomiął drugą część zdania przepisu art. 17 pkt 2 lit. "b" w brzmieniu "... chyba, że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu". Takie uchybienie ma - zdaniem Jana K. - immanentny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy albowiem właśnie od tej drugiej części zdania zależy wykładnia całości przepisu.
Błędne jest także, według skarżącego, stwierdzenie Sądu, że rozważania zawarte w wyroku z dnia 15 lutego 1999 r. nie pozostawały w związku z podjętym w tym wyroku rozstrzygnięciem, a ponadto wyrażona wówczas ocena prawna nie wiąże Sądu I instancji. Jan K., przytaczając szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaznaczył, iż nawet ich pobieżna analiza prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zaprezentowany w treści uzasadnienia wyroku z dnia 9 października 1999 r. pogląd jest jedynie swoistą interpretacją orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1071/97 i wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2002 r. III RN 106/01.
Całkowicie chybiony jest także - zdaniem skarżącego - pogląd sądu, iż dokonana w wyroku z dnia 15 lutego 1999 r. ocena prawna pozostawała poza zakresem, kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny. Za przyjęciem tej tezy przemawia m.in. fakt, iż w wyroku z dnia 15 lutego 1999 r., jako podstawę uchylenia decyzji wskazano przepisy art. 7, 75 i 77 Kpa, a więc te, które odnoszą się nie tylko do zarzutów skargi w materii braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, ale również do dokonania błędnej oceny stanu prawnego sprawy będącego wynikiem naruszenia przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy odnoszące się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie pełnego wyjaśnienia i oceny materiału dowodowego sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stan faktyczny niniejszej sprawy jest w zasadzie bezsporny, ale stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie został dokładnie oceniony przez Sąd, a właśnie jego ocena ma zasadnicze znaczenie dla kwestii prawidłowości kwestionowanego orzeczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lutego 1966 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. M. Jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, możliwość zastosowania ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37/ do innego mienia, stosownie do art. 17 pkt 2 lit. "b", zachodziła wtedy, gdy osoby uprawnione utraciły władanie nad tym mieniem do dnia 31 grudnia 1954 r. i które to mienie pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opierało się na innym tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli przepisy tej ustawy. Bezsporne jest, iż właścicielka przedmiotowej nieruchomości utraciła władanie przed dniem 31 grudnia 1954 r. i nieruchomość ta pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej. Natomiast nie zostało dokładnie wyjaśnione, czy władanie to nie opierało się na określonym innym tytule prawnym. Wprawdzie sąd dokonał analizy przepisów dotyczących mienia poniemieckiego i opuszczonego w kontekście stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, jednakże bez dokonania stosownych ustaleń co do zapisów znajdujących się w wykazie nieruchomości poniemieckich i opuszczonych znajdujących się pod zarządem gminy miasta Bielska na dzień 1 czerwca 1949 r., sąd nie mógł stwierdzić, iż przedmiotowa nieruchomość nie została potraktowana jako majątek poniemiecki. Jeżeli zaś był to taki majątek, to stosowanie do art. 2 ust. 1 pkt "b" dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich /Dz.U. nr 13 poz. 87 ze zm./ z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa i nie podlegał powołanemu przepisowi art. 17 pkt 2 lit. "b" ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.
Jak to wynika z akt sprawy przedmiotowy wykaz został sporządzony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w B., który stosownie do art. 7 ww. dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, był organem właściwym, m.in. do zabezpieczenia, kontroli i sporządzenia inwentarza takich majątków. W wykazie tym umieszczona jest również przedmiotowa nieruchomość z określeniem skrótowym "pon.", co prawdopodobnie należy odczytywać jako "poniemieckie" w odróżnieniu od skrótu "opuszcz.".
W takiej sytuacji niezbędne jest wyjaśnienie czy była to nieruchomość odpowiadająca dyspozycji art. 2 ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Zgodnie z tym przepisem z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa wszelki majątek m.in. obywateli Rzeszy Niemieckiej z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej, o ile nie podlegał wyłączeniu z tego przejścia.
Wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku uznanie nieruchomości za poniemiecką nie wymagało przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 maja 1946 r. o określeniu osób, których majątek przechodzi na własność Państwa /Dz.U. nr 28 poz. 182/. Takiego postępowania wymagało wykazanie, że jest się osobą narodowości polskiej, co wynika z par. 5 rozporządzenia, który odwołuje się do par. 1 określającego kogo uważa się za osoby narodowości polskiej i osoby należące do innej narodowości prześladowanej przez Niemców oraz par. 6 rozporządzenia. Oczywiście w takiej sytuacji znaczenie ma wyjaśnienie czy takie postępowanie było prowadzone. Znaczenie ma również ustalenie charakteru tej nieruchomości, gdyż w aktach sprawy pomija się, że nieruchomość ta stanowiła hotel, a także ustalenie, czy jeżeli nieruchomość ta została uznana za majątek poniemiecki, to nie zachodziły przesłanki do jej wyłączenia z przejścia na własność Skarbu Państwa. Dopiero dysponowanie pełnym materiałem pozwoli na ocenę czy istniały przesłanki do zastosowania wobec niej przepisów ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Ponieważ Sąd nie dysponował pełnym materiałem dowodowym nie można zarzucić, że dokonał błędnej wykładni przepisu art. 17 pkt 2 lit. "b" powyższej ustawy. W takiej też sytuacji nie można zarzucić naruszenia art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, bowiem zastosowanie tego przepisu nie zwalnia sądu z obowiązku dysponowania właściwie zgromadzonym i ocenionym przez organ materiałem dowodowym.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 par. 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.