Uzasadnienie
OSK 519/04 U z a s a d n i e n i e
Wyrokiem z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3750/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi "[...]" Powszechnej Spółdzielni Spożywców w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu - uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowej zasady określonej w art. 7 kpa, wymagającej dochodzenia do prawdy obiektywnej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła H. G., reprezentowana przez adwokat I. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego. Postanowieniem z dnia 22 września 2004 r. sygn. akt OSK 519/04 skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się o przedstawienie do rozstrzygnięcia w trybie art. 187 (1 ustawy. z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego - "czy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu dokonywać samodzielnych ustaleń dotyczących interesu prawnego /przymiotu strony/ podmiotu wnoszącego skargę?"
W związku z tak postawionym pytaniem w uchwałą z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS I/04 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, iż: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę /art. 173 (2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.
W uzasadnieniu uchwały Sąd podkreślił, że nie można przyjąć, iż skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bowiem tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając na rozprawie skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczącego użytkowania pawilonu handlowego jako lokalu gastronomicznego powziął wątpliwość, czy podmiot wnoszący tę skargę ma w sprawie interes prawny z następujących przyczyn:
Na podstawie analizy akt administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż toczyło się przed organem gminy postępowanie o zezwolenie na zmianę użytkowania przedmiotowego pawilonu i od decyzji wydanej w tej sprawie odwołała się strona wnosząca skargę kasacyjną. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa, podając, iż jako mieszkanka ulicy, na której jest zlokalizowany przedmiotowy pawilon, nie ma ona interesu prawnego w sprawie, lecz ma jedynie interes faktyczny. Skargę od tego postanowienia uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach i uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż zapadło z obrazą art. 134 kpa, bowiem w sytuacji, gdy odwołanie wniósł podmiot, który faktycznie nie ma interesu prawnego w sprawie, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 (1 kpa. Jednocześnie Sąd wskazał, iż organ odwoławczy powinien ponownie rozważyć, czy wnosząca skargę kasacyjną ma w sprawie interes prawny podkreślając, że do kręgu osób, których interesy prawne podlegają ochronie na gruncie przepisów Prawa budowlanego można zaliczyć nie tylko właścicieli nieruchomości sąsiednich, skoro ochrona obejmuje także uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie.
Oczywiście, dla uznania przymiotu strony konieczne jest stwierdzenie zagrożenia takimi uciążliwościami. Status strony musi jednak wynikać z przepisów prawa materialnego, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie ma więc znaczenia w sprawie fakt, że organ I instancji dopuścił skarżącą do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. O ile organ odwoławczy ponownie uzna, że skarżąca nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie odwoławcze, zaś jej pisma powinny być rozpatrzone na gruncie art. 235 kpa, jako żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji organu I instancji z urzędu.
Po wydaniu powyższego wyroku Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania pawilonu podając w uzasadnieniu, iż działka wnoszącej skargę kasacyjną znajduje się wprawdzie przy tej samej ulicy co pawilon, jednakże z nim nie sąsiaduje. Następnie w sprawie użytkowania pawilonu zostało wszczęte postępowanie administracyjne z urzędu, o czym zostały zawiadomione strony postępowania a także wnosząca skargę kasacyjną.
Rozpatrujący skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bez wątpienia wskazuje na to, że wnosząca skargę kasacyjną jest zainteresowana faktycznie likwidacją spornego pawilonu użytkowanego jako lokal gastronomiczny wyłącznie ze względu na uciążliwości związane ze sprzedażą w nim alkoholu i nagannym zachowaniem klientów baru. Zauważył też, iż w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 857/98 /Wspólnota 2000/44/51/ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w sytuacji, gdy działka inwestora jest położona po drugiej stronie ulicy, nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącego, z tej przyczyny skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego. W wyroku z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ponadto pogląd, że mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków /dział VIII kpa/. W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną występowała w sprawie powołując się na swój i swojej rodziny interes jako mieszkańców ulicy, przy której funkcjonuje w pawilonie bar gastronomiczny prowadzący sprzedaż alkoholu, zaś dla mieszkańców uciążliwe jest przebywanie w otoczeniu opuszczających ten bar konsumentów nadużywających alkoholu.
Prowadząc z urzędu postępowanie administracyjne zarówno organ wojewódzki, jak też centralny organ administracji państwowej, umożliwiały wnoszącej skargę kasacyjną udział w postępowaniu bez rozważenia, że w postępowaniu tym należy zapewnić udział tylko stronom oraz ustawowo określonym podmiotom na prawach strony. Wynika to z zasady ograniczonej /do określonych podmiotów/ jawności postępowania administracyjnego.
Wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł powyższej nieprawidłowości, traktując wnoszącą skargę kasacyjną jako stronę postępowania, co doprowadziło do tego, że została ona powiadomiona o rozprawie sądowej, a następnie na jej żądanie został jej doręczony wyrok Sądu wraz z uzasadnieniem, uznany w skardze kasacyjnej za dotknięty wskazanymi wadami, określonymi w art. 174 ppsa.
W tej sytuacji w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiło się pytanie, czy w wyniku wadliwych czynności podejmowanych w dotychczasowym postępowaniu w zakresie informowania wnoszącej skargę kasacyjną o jego przebiegu stała się ona stroną /uczestnikiem postępowania/, uprawnioną do wniesienia skargi kasacyjnej, a więc do korzystania z przewidzianego ustawą środka zaskarżenia wyroku Sądu. Zagadnienie to Sąd przedstawił do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów.
Orzekając w składzie siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ustawodawca w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 2002 r. /art. 50 (1/ przyjął identyczne rozwiązanie w zakresie powiązania prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z posiadaniem interesu prawnego, jak w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./, stanowiąc, iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium "interesu prawnego" na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. II SA 74/96 ONSA 1997, z. 2, poz. 89.
W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowo-administracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B.Adamiak /w:/B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne", Warszawa 2003, s. 424. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowo-administracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi.
Aby wniesienie skargi kasacyjnej wywołało skutek w postaci wszczęcia sądowo-administracyjnego postępowania drugoinstancyjnego musi dojść do łącznego spełnienia 5 warunków:
1/ skarga musi być wniesiona w przepisanym terminie /art. 177 ppsa/, 2/ skargę wniósł uprawniony podmiot /art. 173 (2 ppsa/, 3/ skargę sporządził adwokat, radca prawny, względnie inna uprawniona osoba /art. 175 ppsa/, 4/ zostały zachowane wskazane wymagania formalnoprawne i konstrukcyjne /art. 176 w zw. z art 174 ppsa/, 5/ skarga została należycie opłacona /art. 221 ppsa/.
Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie /art. 178 ppsa/. Z tego względu również Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek ustalić, czy skarga kasacyjna jest dopuszczalna /art. 180 ppsa/. Należy wszak pamiętać, że charakter prawny skargi kasacyjnej jest odmienny zarówno w porównaniu ze skargą wnoszoną do sądu administracyjnego I instancji, jak i z funkcjonującą w postępowaniu sądowo-administracyjnym do dnia 31 grudnia 2003 r. rewizją nadzwyczajną. Istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 ppsa. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez sąd, że skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę /art. 173 (2 ppsa, ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących jej dopuszczalność.
Od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie należy przyjąć pewien, jednakże istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, ze została wniesiona przez podmiot nie będący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 ppsa może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 ppsa. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia 22 września 2004 r. OSK 519/04, zawierającym wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowo-administracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bowiem tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji.
Konkludując Sąd stwierdził, iż należy przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę. Rozpoznając sprawę po podjęciu powyższej uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd II instancji będąc związany treścią tej uchwały oraz mając na uwadze, iż wnosząca skargę kasacyjną H. G. nie ma w sprawie interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.