Uzasadnienie
OSK 52/04
Pozostaje poza sporem, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą przyznania S. K. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2001 r., sygn. akt I SA 651/00, po rozpoznaniu skargi S. K., uchylił w/w zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dnia [...].
Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją Nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku S. K., na podstawie art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] w przedmiocie odmowy nadania wnioskodawcy S. K. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa powołał się na zgłoszony przez S. K. wniosek z dnia 16 stycznia 1998 roku, w którym wystąpił o nadanie mu licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, na podstawie art. 232 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Według twierdzeń wnioskodawcy spełnił on warunki określone w powołanym przepisie, który przewiduje możliwość zwolnienia z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu, po udokumentowaniu prowadzenia działalności w zakresie pośrednictwa przez okres dłuższy niż pięć lat przed dniem 1 stycznia 1998 roku. W dniu 28 stycznia 2000 r Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, w oparciu o załączoną do wniosku dokumentację, przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, które zakończyło się wynikiem negatywnym. Na podstawie tego negatywnego wyniku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie nadania wnioskodawcy licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Wnioskiem z dnia 14 lutego 2000 r S. K. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]. Ponowne postępowanie, przeprowadzone przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną, zakończyło się również wynikiem negatywnym. Komisja stwierdziła, że wszystkie przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty, dotyczące jego pracy przed 1992 rokiem nie wskazują na prowadzenie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Komisja nie uznała również przedłożonych przez wnioskodawcę zaświadczeń (wystawionych przez różne podmioty, zawierające stwierdzenie o korzystaniu z nie zawsze bliżej określonych usług w zakresie obrotu nieruchomościami), za dokumenty wystarczające do dokonania zwolnień, o których mowa w art. 232 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Komisji nie zostały one poparte żadnymi dowodami w postaci umów o prowadzenie tych spraw, rachunkami z ich realizacji a cztery z nich odnoszą się do roku 1998. Ponieważ ponowne postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] roku, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] wniósł S. K. domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, że udokumentował 10 letnią pracę obejmującą lata 1980 - 1992, polegającą na wykonywaniu czynności w obrocie nieruchomościami, w oparciu o umowy o pracę, co potwierdzają złożone świadectwa pracy oraz fakt prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na obrocie nieruchomościami, co z kolei potwierdzają oświadczenia tych firm, które korzystały z takich usług skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2003 roku, sygn. akt I SA 3192/02, oddalił skargę S. K. na w/w decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] roku. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...], są zgodne z prawem. Stosownie bowiem do przepisu art. 232 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U z 2000 r Nr 4 poz. 543/ osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy wykonywały usługi pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez okres dłuższy niż pięć lat, mogą być zwolnione z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu. Według zaś postanowień art. 232 ust. 2 tej ustawy zwolnień tych dokonuje Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Postępowanie kwalifikacyjne normują: a/ § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej /Dz. U Nr 115 poz. 745/, stanowiący że Komisja Kwalifikacyjna działa zgodnie z regulaminem ustalonym przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, b/ § 22 ust. 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 232 ust. 1 pkt, 3 ustawy, zespół kwalifikacyjny może odstąpić od przeprowadzenia egzaminu i dokonać sprawdzenia przygotowania teoretycznego lub praktycznego osoby zainteresowanej na podstawie udokumentowanego dotychczasowego dorobku zawodowego tej osoby oraz c/ § 25 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, z którego wynika, że w tym przypadku dorobek jest oceniany na podstawie złożonej dokumentacji. Z kolei § 19 ust. 3 regulaminu stanowi jakie dokumenty winna przedstawić osoba zainteresowana dla udokumentowania praktyki zawodowej. Zdaniem Sądu skarżący nie udokumentował dorobku zawodowego w sposób wymagany powołanymi przepisami wobec czego Państwowa Komisja Kwalifikacyjna była uprawniona do wydania negatywnej opinii a to z kolei obligowało Prezesa Urzędu
Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do wydania decyzji o odmowie nadania licencji.
Od powyższego wyroku z dnia 11 grudnia 2003 roku skargę kasacyjną, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniósł S. K., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 poz. 1271 ze zm./.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie rażącego naruszenia prawa materialnego /art. 174 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ a to:
a/ art. 182 i 232 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami /Dz. U z 2000 r Nr 46 poz. 543 z późn. zm./ i art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 art. 78 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Sąd, w związku z rażącą zwłoką wprowadzenia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej /Dz. U Nr 115 poz. 745/, nie mógł orzec o nadaniu skarżącemu licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, b/ art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 232 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że orzeczenie Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej były ostateczne i niewzruszalne z uwagi na brak możliwości wniesienia odwołania, wobec czego skarżący został pozbawiony prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd, c/ art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez § 17 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r, w związku z tym, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast otrzymał uprawnienie do powierzania organizowania postępowań kwalifikacyjnych między innymi organizacjom zawodowym pośredników w obrocie nieruchomościami, mimo że przepis art. 187 ustawy nie dawał uprawnienia Radzie Ministrów do powierzenia postępowania kwalifikacyjnego tymże organizacjom, a poza tym par. 17 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów pozostaje w sprzeczności z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 22 Konstytucji RP, d/ bezprawność treści § 19 ust. 2 i ust. 3 i § 25 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, na mocy których Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ustalił, że dorobek osoby zainteresowanej uzyskaniem licencji jest oceniany na podstawie złożonych przez nią dokumentów oraz że dorobek ten można udokumentować wyłącznie w sposób określony w regulaminie, co stanowi przekroczenie upoważnienia a ponadto pozostaje w sprzeczności z art. 7, 8, 10 i 75 do 88 kpa oraz powyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Oczywiście chybiony jest zarzut naruszenia art. 182 i 232 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami /Dz. U z 2000 r Nr 46 poz. 543 z późn. zm./ oraz art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP.
Wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia powołanych przepisów: "przez przyjęcie, że Sąd w związku z rażącą zwłoką wprowadzenia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.
- 1998 r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej /Dz. U Nr 115 poz. 745/ (zwanego dalej rozporządzeniem) nie mógł orzec o nadaniu skarżącemu licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami".
Tak podniesiony i sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Uszło bowiem uwadze wnoszącego skargę kasacyjną, że sąd administracyjny nie zastępuje i nie może zastępować organów administracyjnych. Jeśli zatem, hipotetycznie rzecz ujmujacc, właściwy organ administracji odmówił nadania wnioskodawcy licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, to nawet w razie zasadności skargi na decyzję odmowną, sąd administracyjny nie byłby władny uchylić lub zmienić tej decyzji i wydać orzeczenie o nadaniu licencji. Tymczasem omawiany zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że sąd - w związku ze zwłoką w wydaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r - "nie mógł orzec o nadaniu skarżącemu licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami", w czym skarżący upatruje naruszenie powołanych przepisów prawa. Tego rodzaju zarzut nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku. Bezzasadne są również dalsze wywody i argumentacja, zgłoszone w uzasadnieniu do tego zarzutu. Jak wynika z tych wywodów "Wniosek Skarżącego winien był zostać rozpoznany według stanu prawnego obowiązującego w chwili jego składania" oraz że "nie może ponosić ujemnych konsekwencji oczywistej bezczynności Rady Ministrów". Pomija skarżący, że pomiędzy datą złożenia wniosku (styczeń 1998 roku) a datą wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r nie było żadnej zmiany stanu prawnego zaś wydanie tego aktu prawnego przez Radę Ministrów ze zwłoką nie oznacza i nie może oznaczać zmiany stanu prawnego.
Nie można również uznać słuszności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 232 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje, że naruszenie powołanych przepisów polega na tym, że orzeczenie Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej było ostateczne i niewzruszalne (z uwagi na brak możliwości wniesienia odwołania). Na tej podstawie w skardze kasacyjnej wyprowadzony został wniosek o pozbawieniu skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd oraz że w istocie, jak to stwierdzono w skardze kasacyjnej, decyzję o odmowie nadania licencji - "podejmowała tylko i wyłącznie Komisja". Zarzut ten nawiązuje do ustalenia zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2003 roku, w którym przyjęto, że negatywna opinia Komisji "obligowała" Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do odmowy nadania licencji zawodowej. Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej przytoczone ustalenie sądu jest najzupełniej prawidłowe i odpowiada prawu. Nie powinno ulegać żadnej wątpliwości, że postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, toczące się przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. W tym postępowaniu wszakże z mocy ustawy nadanie licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej, która co oczywiste, poddana jest kontroli sądu administracyjnego. Skoro tak to nie można twierdzić, że skarżący został pozbawiony prawa do sądu. Poza tym pomija skarżący, iż w postępowaniu administracyjnym osoba ubiegająca się o nadanie licencji może wykazywać ewentualne uchybienia, jeśli miały miejsce w toku postępowania sprawdzającego kwalifikacje przed Komisją (np. wadliwość pytań, liczbę punktów itp.) co nie oznacza, że licencję nadaje Komisja Kwalifikacyjna.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania naruszenia art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez § 17 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r., (w związku z tym, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast otrzymał uprawnienie do powierzania organizowania postępowań kwalifikacyjnych) nie jest uzasadniony. Nie sposób uznać, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego zaś materia organizowania postępowań kwalifikacyjnych może być regulowana aktami podustawowymi.
Wreszcie nie można podzielić zarzutu zmierzającego do wykazania niezgodności /bezprawności/ treści § 19 ust. 2 i ust. 3 i § 25 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej z aktami wyższego rzędu (na mocy których Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ustalił, że dorobek osoby zainteresowanej uzyskaniem licencji jest oceniany na podstawie złożonych przez nią dokumentów). Wydaje się oczywistym, iż dorobek zawodowy musi być udokumentowany zaś sposób wykazania tego dorobku można i należy oprzeć na stosownych zaświadczeniach, jak to określono w regulaminie. Stąd też nieuprawnione są wywody o przekroczeniu upoważnienia ustawowego względnie sprzeczności tych unormowań z Konstytucją RP lub przepisami art. 7, 8, 10 i 75 do 88 kpa.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 174 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.