Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2003 r. SA/Sz 2231/02 oddalił skargę Jarosława M. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z 20 sierpnia 2002 r. utrzymujące w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w K. z 22 lipca 2002 r. uznające funkcjonariusza Policji Jarosława M. winnego popełnienia zarzucanych czynów w postaci: 1. dokonania kradzieży na szkodę KPP w K. kamizelki kuloodpornej, 2. udzielenia pomocy ustalonym sprawcom w dokonaniu napadu rabunkowego na filię nr 1 w M. "K." Banku PBJ S.A. II Oddział w S., 3. udzielenia pomocy w dokonaniu napadu z użyciem broni na osobę fizyczną oraz ujawniając tajemnicę służbową przekazał sprawcom napadu informacje o reakcji policji na zdarzenie i udzielił pomocy sprawcom po dokonaniu przestępstwa, w uniknięciu odpowiedzialności karnej i wymierzające mu karę wydalenia ze służby.
Orzeczenie to zostało oparte na par. 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów.
Z uzasadnienia wyroku wynika, iż w postępowaniu dyscyplinarnym wykorzystano udostępniony w części przez prokuratora Prokuratury Okręgowej materiał dowodowy z postępowania przygotowawczego, na podstawie którego ustalono stan faktyczny odzwierciedlający przedstawione zarzuty.
Zarzut w postępowaniu dyscyplinarnym został oparty o dowody pośrednie tj. postanowienie o przedstawieniu zarzutów i postanowienie o tymczasowym aresztowaniu. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że z części materiału dowodowego wynika, iż popełnienie przez obwinionego zarzucanych mu czynów jest oczywiste. Świadczą o tym wyjaśnienia współpodejrzanych oraz inne uzyskane dowody.
Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem w pełni samodzielnym, a skoro popełnienie przez policjanta przestępstwa jest oczywiste, zasadnym było orzeczenie na podstawie art. 132 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, wobec Jarosława M. kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.
Możliwość orzeczenia takiej kary przed zakończeniem postępowania karnego dopuszcza par. 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z 19.12.1997 r., gdy popełnione przez policjanta przestępstwo jest oczywiste.
W decyzji ostatecznej organ powołał się na par. 20 ust. 2 tegoż rozporządzenia stanowiący, że postępowanie dyscyplinarne prowadzi się niezależnie od postępowania przygotowawczego. Nie oznacza to, że prowadzący postępowanie musi gromadzić dowody niezależnie od prokuratury, gdyż dowody te mogą być wykorzystane również w postępowaniu dyscyplinarnym. Dlatego w tych sprawach zgodnie z par. 20 ust. 2 należy wyznaczyć policjanta do współdziałania z prokuratorem oraz za jego zgodą można wykorzystać dowody zebrane w postępowaniu przygotowawczym.
Materiały takie zostały udostępnione przez prokuraturę z jednoczesnym zastrzeżeniem, że obwiniony nie może się z nimi zapoznać.
Ze względu na to zastrzeżenie w orzeczeniu o ukaraniu zostały opisane jedynie dowody pośrednie - postanowienia o przedstawieniu zarzutów i zastosowaniu środka zapobiegawczego, jednakże organ uwzględnił całość materiałów w tym również nie ujawnionych obwinionemu.
Oczywistość popełnienia przestępstwa w rozumieniu par. 21 rozporządzenia może być stwierdzona nie tylko na podstawie prawomocnego wyroku skazującego, ale również na podstawie oceny konkretnego zdarzenia, nie pozostawiającej wątpliwości co do faktu popełnienia przestępstwa i osoby sprawcy. Nie ma więc potrzeby jej weryfikacji w oparciu o rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu karnym.
Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie NSA poglądem, nie stanowi naruszenia prawa wydanie orzeczenia dyscyplinarnego - bez zawieszenia postępowania w sprawie, w której nie zakończono postępowania karnego potwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa.
Oddalając skargę zawierającą zarzut naruszenia par. 21 ust. 1 rozporządzenia, nakazującego zawieszenie postępowania dyscyplinarnego, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd organów, iż postępowanie dyscyplinarne prowadzi się niezależnie od postępowania przygotowawczego /par. 20 ust. 2 rozporządzenia/. Użyte bowiem w powołanym przepisie sformułowanie oznacza, że organy Policji są w tych sytuacjach samodzielne i mogą prowadzić własne postępowanie /dokonywać własnych ustaleń/ nie będąc związane tokiem postępowania karnego.
Ustawodawca przewiduje jednak możność wykorzystania dla potrzeb postępowania dyscyplinarnego dowodów zebranych w postępowaniu przygotowawczym, uzależniając to jednak od zgody prokuratora.
Ustawodawca zastrzegł również, że w przypadku korzystania z materiałów postępowania przygotowawczego, zapoznanie obwinionego z tymi materiałami następuje po uzyskaniu zgody prokuratora nadzorującego lub prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Obwinionego należy zapoznać z odmowną decyzją prokuratora.
Zdaniem Sądu, skarżący podnosząc zarzut wykorzystania dowodów zebranych w postępowaniu przygotowawczym w istocie kwestionuje stan normatywny w tym zakresie. Ustawodawca dopuszcza bowiem wykorzystanie materiałów prokuratury, a jednocześnie uzależnia zapoznanie obwinionego z ich treścią od zgody tego organu. Taki właśnie był tok postępowania w rozpoznawanej sprawie i nie stanowiło to naruszenia prawa. Prokuratura udostępniła zebrany materiał, lecz odmówiła zgody na zapoznanie obwinionego z tym materiałami. Natomiast organ prowadzący dysponował nimi i kierując się ich treścią przyjął, że popełnienie przestępstwa jest oczywiste, co z kolei dawało podstawę do zakończenia postępowania dyscyplinarnego i wymierzenia kary.
Z powyższych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jarosław M., działający przez adwokata Stanisława P., zarzucając naruszenie prawa materialnego par. 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz.U. 1998 nr 4 poz. 14/ przez jego nieprawidłową, zbyt szeroką wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż popełnienie przez J. M. czynu o znamionach przestępstwa było oczywiste, co stanowiło podstawę do odmowy zawieszenia postępowania dyscyplinarnego do czasu zakończenia postępowania karnego oraz naruszenie par. 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przez jego nieuwzględnienie i wydanie decyzji nie wyjaśniającej wszechstronnie okoliczności i przyczyn popełnienia zarzucanego czynu i par. 15 ust. 5 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji odmowę udostępnienia do wglądu całości akt sprawy, co naruszyło prawo do obrony uniemożliwiając wystąpienie z wnioskiem o uzupełnienie akt.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Sądu nie uwzględnia szczególnych okoliczności sprawy. Do akt postępowania dyscyplinarnego dołączono niektóre pisma pochodzące z akt toczącego się równolegle postępowania karnego. Prokurator przychylając się do wniosku prowadzącego postępowanie dyscyplinarne, udostępnił materiał dowodowy zastrzegając, iż obwiniony nie może się z nim zapoznać.
Zdaniem skarżącego nie ma podstawy prawnej do takiego zastrzeżenia. Prokurator rozpoznając wniosek powinien udostępnić akta albo odmówić wglądu do nich. Przyjęcie odmiennego stanowiska powoduje naruszenie przysługującego obwinionemu prawa wglądu do akt sprawy i sprawia, iż orzeczenie może mieć charakter w pełni uznaniowy. Stanowi to również ograniczenie prawa do obrony.
Zgodnie z par. 15 ust. 5 rozporządzenia, materiały przekazane przez prokuratora włącza się do akt postępowania dyscyplinarnego, z którym później zapoznaje się obwiniony. Nie sposób znaleźć uzasadnienia dla udostępnienia do wglądu jedynie części akt postępowania.
Materiały ze sprawy karnej pochodziły z wczesnej fazy postępowania przygotowawczego, tym samym taki materiał powstały przed przeprowadzeniem dowodów zawnioskowanych przez obronę należy oceniać ostrożnie. Pomimo tego, organ wymierzając najsurowszą karę oparł swe rozstrzygnięcie na tych niepełnych danych. Za rażący strona uważa fakt, iż akt tych nie udostępniono obwinionemu mimo, że później mógł się z nimi zapoznać podczas końcowego zaznajomienia z aktami w postępowaniu karnym.
O uznaniu oczywistości popełnienia przez skarżącego zarzucanych mu czynów, nie może świadczyć sam fakt wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów, czy zastosowaniu środka zapobiegawczego.
Wszczęcie postępowania karnego jest w myśl par. 10 ust. 1 rozporządzenia, przesłanką do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego o ile przypuszczenie popełnienia czynu o znamionach przestępstwa lub wykroczenia jest usprawiedliwione. Pojęcie uzasadnionego przypuszczenia nie należy utożsamiać z oczywistością popełnienia czynu. O oczywistości mogłoby świadczyć przyznanie się do winy czy zatrzymanie sprawcy na gorącym uczynku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Również zastrzeżenie przez prokuratora prawa wglądu do akt sprawy karnej należy ocenić krytycznie, zaś okoliczności, że były one podstawą do sporządzenia aktu oskarżenia nie jest jednoznaczne z oczywistością popełnienia przestępstwa. Zakończenie postępowania dyscyplinarnego i wydanie decyzji o wydaleniu ze służby, było co najmniej przedwczesne.
Postępowanie to nie osiągnęło celu określonego w par. 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a mianowicie nie wyjaśniło wszechstronnie okoliczności i przyczyn popełnienia przewinienia. Jeżeli okoliczności te oparte były w chwili orzekania jedynie na pewnych spekulacjach, ponieważ postępowanie karne toczyło się dopiero we wczesnej fazie, to nie ulega wątpliwości, że doszło do naruszenia wskazanych na wstępie przepisów prawa procesowego. Organ dyscyplinarny winien więc poprzestać na zawieszeniu J. M. w czynnościach służbowych, co wynika z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Nietrafne jest więc orzeczenie Sądu uznające, iż organ dyscyplinarny nie naruszył par. 21 ust. 2 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe poprzednie stanowisko.
Odnosząc się do zarzutów Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, iż środki zapobiegawcze są stosowane tylko wtedy, gdy zebrane materiały wskazują na duże prawdopodobieństwo, że oskarżony popełnił przestępstwo. Wbrew twierdzeniom skarżącego przy wykładni pojęcia "oczywisty" należy kierować się regułami wykładni językowej. Oczywistość popełnienia czynu wynikała z analizy całokształtu materiału dowodowego, zawartego w aktach postępowania administracyjnego na k 1-66. Inaczej rzecz ujmując, czyny popełnione przez podejrzanego nie budziły wątpliwości, były bezsporne, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji Komendanta Powiatowego Policji. Ustawodawca przewidział w par. 20 ust. 2 rozporządzenia, możliwość wykorzystania dla potrzeb postępowania dyscyplinarnego dowodów zebranych w postępowaniu przygotowawczym, uzależniając to od zgody prokuratora. Wykorzystanie przekazanych dowodów, w tym również ich udostępnienie, warunkowane było zgodą prokuratora. W przypadku więc korzystania w postępowaniu dyscyplinarnym z materiałów postępowania przygotowawczego, zapoznanie obwinionego z tymi materiałami następuje po uzyskaniu zgody prokuratora nadzorującego lub prowadzącego postępowanie karne. Obwinionego należało wówczas zapoznać z odmowną decyzją prokuratora /par. 22 ust. 6 rozporządzenia/. W tej sprawie prokurator nie wyraził zgody na zapoznanie obwinionego z materiałem procesowym na k. 19-26, 33-58, który wiązał się bezpośrednio z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi. Biorąc pod uwagę linię obrony, przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o tymczasowe aresztowanie, dokonane zastrzeżenie było logiczne i uzasadnione przepisami par. 20 ust. 2 i 22 ust. 6 rozporządzenia. Organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne dysponował nie częścią, a całością przekazanego materiału dowodowego i kierując się treścią dowodów przyjął, iż popełnienie przestępstwa było oczywiste, co dawało podstawę do zakończenia postępowania i wydania decyzji. Ze względu na zastrzeżenia prokuratora, opisano dowody pośrednie - postanowienie o przedstawieniu zarzutów i zastosowaniu środka zapobiegawczego, jednakże - wbrew wywodom skarżącego - organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o całość materiałów zgromadzonych w toku postępowania, w tym również nieujawnionych obwinionemu i dokonał niezależnej i prawidłowej oceny dowodów, kierując się zasadami wynikającymi z postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W dacie wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie, obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz.U. 1998 nr 4 poz. 14/, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 139 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./.
Podlegające kontroli Sądu I instancji orzeczenia zostały wydane na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia.
Oddalając skargę Sąd dokonał niewłaściwej oceny orzeczenia przyjmując, iż nie naruszają one prawa procesowego podczas gdy przy wydaniu orzeczeń przepisy te zostały naruszone.
Postępowanie dyscyplinarne w myśl przepisów rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. było samoistnym postępowaniem, niezależnym od prowadzonego postępowania przygotowawczego. Przepis par. 20 ust. 2 rozporządzenia, stanowiący o tym, przewidywał możliwość wykorzystania za zgodą prokuratora dowodów zebranych w postępowaniu przygotowawczym.
Jednakże zarówno wtedy gdy w postępowaniu dyscyplinarnym dowody zebrano samodzielnie, jak i wówczas gdy wykorzystywane były materiały z postępowania przygotowawczego, to postępowanie to miało na celu wszechstronne wyjaśnienie okoliczności i przyczyn popełnienia przewinienia. O takim celu postępowania stanowił wprost przepis par. 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zaś procesowe rozwinięcie znalazło wyraz w przepisie par. 15 ust. 2 nakładającym na prowadzącego postępowanie obowiązek zebrania materiału dowodowego i podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przesłuchania świadków, przyjęcia wyjaśnień oraz zlecenie przeprowadzenia odpowiednich badań. Jeśli chodzi o materiały przekazane przez prokuratora, podlegały one włączeniu do akt postępowania dyscyplinarnego.
Zasadnie skarga kasacyjna zarzuca, iż postępowanie dyscyplinarne przeprowadzono w sposób pobieżny, zaś załączone materiały z postępowania przygotowawczego stanowiły w istocie postanowienia o charakterze procesowym. Te zaś, co do których prokurator nie wyraził zgody, na ujawnienie ich obwinionemu, sprowadzały się do obszernego wniosku o zastosowanie tymczasowego aresztowania, analizy połączeń telefonicznych i wyjaśnień współpodejrzanego R. O. Wobec nieprzyznania się do winy przez J. M. nie można było uznać, iż przeprowadzone postępowanie dyscyplinarne spełniało wymogi z par. 9 ust. 1 pkt 2 i par. 15 ust. 2 rozporządzenia.
Podkreślenia wymaga, iż z racji odesłania zamieszczonego w par. 45 rozporządzenia w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, miały zastosowanie przepisy Kpa.
Brak zgody prokuratora na ujawnienie istotnych fragmentów materiału dowodowego z postępowania przygotowawczego, w zestawieniu z obowiązkami organu wynikającymi z przepisów art. 7-10 Kpa, określających podstawowe zasady postępowania administracyjnego - praworządności, prawdy obiektywnej, zaufania do organów państwa, udzielenia stronom informacji i zapewnienie im czynnego udziału - uzasadniała konieczność zawieszenia postępowania dyscyplinarnego.
W zaistniałej sytuacji podjęcie jego mogłoby nastąpić najwcześniej po zaznajomieniu podejrzanego z wszystkimi materiałami postępowania przygotowawczego, a więc wówczas gdy zapewnienie czynnego udziału stronie i umożliwienie złożenia przez obwinionego wniosków dowodowych, nie sprzeciwiałoby się dobru śledztwa.
Możliwość taką stwarzały organom nie tylko przepisy Kpa, lecz przede wszystkim przepis par. 21 ust. 1 rozporządzenia, który winien mieć w tej sytuacji zastosowanie, a który stanowił o obowiązku zawieszenia postępowania dyscyplinarnego do czasu zakończenia postępowania karnego.
Za zasadny uznał więc Naczelny Sąd Administracyjny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia par. 21 ust. 2 rozporządzenia przez przyjęcie zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i organ, iż zachodził przypadek opisany w tym przepisie i błędne przyjęcie, że popełnienie przestępstwa przez policjanta było oczywiste i wyłączało obowiązek zawieszenia postępowania.
Zdaniem Sądu I instancji zarzut prawidłowości wykorzystania dowodów zebranych w postępowaniu przygotowawczym w istocie podważa stan normatywny w tym zakresie. Z oceną taką nie można się zgodzić, bowiem opisane wyżej unormowanie pozwalało na wykorzystanie materiałów z postępowania przygotowawczego, bez pozbawienia obwinionego prawa do obrony i złożenie wniosków dowodowych. Natomiast błędną była ocena zarówno organu jak i Sądu, że zaistniał przypadek wyłączający możliwość zawieszenia postępowania dyscyplinarnego.
Dodać należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 8 października 2002 r. K 36/00 /Dz.U. nr 176 poz. 1457/ orzekł, że powołany w podstawie rozporządzenia z 19 grudnia 1997 r. przepis art. 139 ust. 2 ustawy o Policji w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji i traci moc z dniem 30 września 2003 r.
Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien więc mieć na względzie treść art. 190 ust. 4 Konstytucji, jak również przepis art. 135 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji /Dz.U. nr 192 poz. 1873/.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 par. 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.