Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2003 r. II SA 2638/03 w sprawie ze skargi Stanisława S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 19 kwietnia 2002 r.
W uzasadnieniu wyroku podano, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z 19 kwietnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b, 1p. tabeli 5 pkt 1 lit. "c" i pkt 5 lit. "a", art. 18 ust. 9 i art. 20 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ i par. 4, par. 5 ust. 4 i ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432/, obciążył Stanisława S. karą pieniężną w wysokości 3.600 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w dniu 10 października 2001 r. W uzasadnieniu tej decyzji podano wyniki stwierdzonych podczas kontroli przekroczeń dopuszczalnych parametrów pojazdu, stanowiących podstawę naliczenia kary. Świadczą one o tym, że przekroczone zostały dopuszczalne naciski dwóch osi; nacisk osi po odliczeniu tolerancji wyniósł w przypadku II osi - 121,61, a więc więcej od dopuszczalnego o 21,61 kN, a w przypadku osi III - 81,23 a więc więcej od dopuszczalnego o 1,23 kN.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że wyniki kontroli są niewiarygodne, ponieważ "najazd na wagę przy ważeniu osi za każdym razem daje inny odczyt i nie wiadomo, który jest właściwy, kierowca nie ma możliwości wiarygodnego zważenia każdej osi z osobna i jest zmuszony do rozkładania towaru równomiernie na całej naczepie nie przekraczając dopuszczalnego ciężaru całkowitego możliwego do przewożenia, przy dokonaniu kontroli kontrolującemu nie udostępniono danych o zaktualizowanej legalizacji wag przenośnych użytych do ważenia osi, a nadto nie dokonano tych przeważeń parokrotnie dla uwiarygodnienia wyników. Kontrolowany kierowca ciągnika siodłowego nie podpisał protokołu z kontroli uznając, że jego ładunek nie przekracza norm zgodnie z kodeksem drogowym a wyniki kontroli są niemożliwe do wiarygodnego i obiektywnego zweryfikowania". Skarżący podkreślił, że ładunek rozłożony był równomiernie, a ciężar całkowity zestawu wynosił 39.030 tony, podczas gdy dopuszczalna masa całkowita wynosi 42.000 tony.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z 12 czerwca 2002 r. utrzymał w mocy decyzję z 19 kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji pokreślił, że przenośne wagi do pomiarów statycznych, których użyto do kontroli, po włączeniu automatycznie podejmują test wszystkich funkcji, a w przerwach między kolejnymi ważeniami, przeprowadzane są co 10 sekund rutynowe testy prawidłowego funkcjonowania wag. Jeśli wykryta zostanie nieprawidłowość, odpowiedni komunikat ukazuje się na wyświetlaczu. Tak więc zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie mogło dojść i nie doszło do nieprawidłowości. Skoro ważenie przeprowadzono w pełni sprawnymi wagami, nie było konieczne ponowne ważenie dla uwiarygodnienia wyników. Prawidłowość pomiarów potwierdzili podpisem uczestniczący w pomiarze pracownik Rejonu Dróg Krajowych i pracownik sekcji ruchu drogowego Komendy Miejskiej Policji w C. Kierowca kontrolowanego pojazdu odmówił podpisania protokołu, ale nie umieścił w nim żadnych uwag, choć miał takie prawo.
Generalny Dyrektor podniósł dalej, że wbrew twierdzeniom skarżącego na stanowisku ważenia znajdują się i udostępniane są do wglądu zarówno świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych, jak i protokół pomiaru pochyłości terenu na stanowisku do ważenia pojazdów. O dostępności tych dokumentów kierowcy kontrolowanych zespołów są każdorazowo informowani.
Stanisław S. zaskarżył decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 1 Kpa, ponieważ stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony. Kierowca od początku kwestionował wyniki kontroli, czemu dał wyraz w protokole z kontroli. Zdaniem skarżącego urządzenie pomiarowa było niesprawne. Niemożliwe jest bowiem, aby w przypadku nieprzekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i przy równomiernym rozłożeniu towaru nacisk osi przekraczał dopuszczalne normy. Ponadto zaskarżona decyzja jest zdaniem skarżącego sprzeczna z art. 61 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ponieważ dopuszczalna masa pojazdu nie została przekroczona, a przewożony był cement, którego nie można ułożyć inaczej niż równomiernie w jednej płaszczyźnie.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w niej zarzuty za nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że zgodnie z art. 21 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten jest powołany do badania legalności zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego. Badając zaskarżoną decyzję w tym zakresie Sąd stwierdził rażące naruszenia prawa.
Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z 19 kwietnia 2002 r. wydane zostały na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b, Ip. tabeli 5 pkt 1 lit. "c" i pkt 5 lit. "a" ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2002 r. Zmiana art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych polegającą na zastąpieniu opłat podwyższonych - karami pieniężnymi oraz na określeniu w ustawie o drogach publicznych wysokości tych kar /art. 13 ust. 2b oraz załącznik do ustawy/ wprowadzona została przez art. 99 pkt 1 i 5 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz.U. nr 125 poz. 1371/. Zmienione przepisy w myśl art. 110 ustawy z 6 września 2001 r. weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. W ustawie brak jest przepisów przejściowych w odniesieniu do zmian wprowadzonych do ustawy o drogach publicznych.
W rozpatrywanej sprawie na skarżącego nałożono karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, który miał miejsce 10 października 2001 r., na podstawie przepisów, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Tak więc do zdarzenia z 10 października 2001 r. zastosowane zostały przepisy, które w tym czasie nie obowiązywały.
Wymaga w związku z tym podkreślenia, że obowiązujące przed 1 stycznia 2002 r. przepisy ustawy o drogach publicznych - wiążące skutki prawne w zakresie obowiązku uiszczania podwyższonych opłat drogowych ze zdarzeniem prawnym, jakim jest przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia - mają zastosowanie do wszystkich wypadków takiego przejazdu przed dniem 1 stycznia 2002 r., tj. przed wejściem w życie zmian wprowadzonych do ustawy o drogach publicznych ustawą z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, bez względu na datę orzekania w takiej sprawie. Obowiązek uiszczenia należności związany jest bowiem z chwilą przejazdu pojazdem nienormatywnym, decyzja zaś organu administracji publicznej tylko konkretyzuje wysokość należności z tego tytułu, późniejsze zatem zmiany stanu prawnego nie mogą mieć - zgodnie z zasadą, lex retro non agit i na skutek braku odmiennej normy szczególnej - wpływu na już powstały i istniejący w określonym kształcie stosunek prawny.
Taki też pogląd wynika z uzasadnienia uchwały całej Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 21 maja 1987 r. r. III AZP 4/85 /OSNC 1987 nr 4 poz. 46/.
W uchwale tej Sąd Najwyższy podkreślił, że zasada nieretroakcji nie ma wprawdzie charakteru zasady konstytucyjnej, jednakże jest ona powszechnie uznawana w doktrynie i w praktyce sądowej. Jest to zasada, której adresatami są zarówno organy tworzące prawo, jak i stosujące je. Te ostatnie w tym sensie, że powinny ją uwzględniać przy stosowaniu i wykładni prawa, oczywiście z zastrzeżeniem - jeżeli wniosek odmienny nie wynika z brzmienia lub celu aktu normatywnego. Wobec tego, że nie jest to zasada konstytucyjna, nie jest nią związany organ stanowiący prawo. Zasada ta jednak stanowi dyrektywę postępowania, iż nie należy stanowić norm, które należałoby stosować do zdarzeń mających miejsce przed powstaniem samej normy.
Sąd Najwyższy podkreślił dalej, że wejście w życie nowego aktu normatywnego i uchylenie aktu dotychczas obowiązującego wcale nie oznacza, że nowy akt ma być stosowany do wszystkich sytuacji, a w szczególności do oceny zdarzeń i wywołanych nimi skutków, jeżeli zdarzenia te miały miejsce w czasie obowiązywania aktu dawnego. Oznacza to, że czas obowiązywania określonego przepisu nie pokrywa się z jego czasowym zasięgiem stosowania. Także w sytuacji, gdy nowa norma ma niewątpliwie moc wsteczną, to jednak nie stosuje się jej do stosunków prawnych ostatecznie ukształtowanych przez zainteresowanych lub upoważniony organ.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie z tak ostatecznie ukształtowanym stosunkiem prawnym mamy do czynienia w wypadku przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Takie zdarzenie wywołuje bowiem określone skutki, które wynikają z ustawy. Oznacza to, że przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w czasie obowiązywania dawnych przepisów uzasadniał wymierzenie opłat podwyższonych tam przewidzianych. Nowe unormowanie stosuje się natomiast do oceny skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły po jego wejściu w życie, czyli do tych przypadków przejazdów pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, które miały miejsce po 1 stycznia 2002 r.
W powołanej uchwale Sądu Najwyższego zwraca się uwagę, że zdarzają się sytuacje, w których zasada nieretroakcji nie jest wystarczająca do rozstrzygania konfliktów zaistniałych na tle czasowego zakresu mocy obowiązującej normy prawnej. Konflikty te mogą powstać wówczas, gdy stany prawne powstają i są ostatecznie ukształtowane pod rządem dawnej ustawy, a wywołują skutki prawne także w czasie obowiązywania normy nowej, regulującej odmiennie ukształtowany już stan prawny. Rozwiązywaniu tych konfliktów służy zasada bezpośredniego działania ustawy. Polega ona na tym, że ustawę nową należy stosować od wejścia jej w życie do wszystkich skutków, które powstaną w przyszłości z istniejących już i ukształtowanych lub mających powstać sytuacji prawnych /czynności lub zdarzeń prawnych/. Z bezpośrednim działaniem ustawy można spotkać się przykładowo na tle prowadzenia działalności gospodarczej. Osoba, która uzyskała zezwolenie na prowadzenie takiej działalności w czasie obowiązywania dawnej ustawy, zachowuje nadal to uprawnienie /nieretroakcja/, jednakże działalność tę, np. w zakresie wymagań sanitarnych, musi dostosować do postanowień ustawy nowej. Wobec tego, że zasada bezpośredniego działania ustawy stanowi w pewnym sensie naruszenie zasady nieretroakcji, ponieważ wkracza w stosunki już ukształtowane na mocy decyzji właściwego organu lub orzeczenia sądu itp., to przyjmuje się, iż ma ona zastosowanie tylko w przypadkach niewątpliwie unormowanych w sposób pozytywny. Wniosek taki da się wyprowadzić z faktu, że zasada bezpośredniego działania ustawy stanowi odstępstwo od zasady nieretroakcji oraz od zasady, iż w każdym razie retroakcja nie obejmuje stosunków ostatecznie ukształtowanych.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie można jednak na tle rozważanych aktów prawnych przyjąć bezpośredniego działania ustawy w tym rozumieniu. Żaden bowiem przepis ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie stanowi, że nowe przepisy ustawy o drogach publicznych mają być stosowane do przejazdów pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia mających miejsce pod rządem przepisów dawnych.
Wstecznego działania przepisów ustawy o drogach publicznych nie da się wyprowadzić z celu lub brzmienia samej ustawy. Nowe uregulowanie obowiązku uiszczania należności z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nie uległo takim przeobrażeniom, że konieczne jest oderwanie się od dawnego unormowania, i to wbrew uznanej zasadzie o niedziałaniu ustawy wstecz. Nie uległy bowiem zmianie cele, jakim owe należności mają służyć, a mianowicie ochronie dróg publicznych przed ich niszczeniem. Cel ten pozostał ten sam. Zmodyfikowano natomiast sposób ustalania tych należności i ich wysokość,
Sąd zwraca uwagę, że wyrokiem z 10 grudnia 2002 r. P 6/02, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 17 grudnia 2002 r., nr 214 poz. 1816, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność par. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 51 poz. 607/ z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sąd orzekł jak w sentencji.
Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając naruszenie art. 99 i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125. poz. 1371/ poprzez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie przy ocenie sprawy będącej przedmiotem postępowania, a które weszły w życie w dniu 1.01.2002 r. Zgodnie zaś z powołanymi przepisami postępowania wszczęte, a nie zakończone decyzją ostateczną toczą się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. prawo transportowe. Skarżący powołując się na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na jej uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się pod rządem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/, która w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Ustawą tą wprowadzone zostały zmiany w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, m.in. poprzez dodanie załącznika nr 2, zawierającego wykaz przekroczeń dopuszczalnych norm nacisku oraz wymiarów pojazdu oraz wysokości kar za poszczególne ich przekroczenia. Trafnie skarżący w skardze kasacyjnej zarzuca, że Sąd nie odniósł się do obowiązujących w dacie prowadzonego postępowania administracyjnego i wydania decyzji w I instancji zmienionych przepisów obowiązujących, przepisów przejściowych i końcowych zawartych w rozdziale 12, a w szczególności przepisów nowelizujących ustawę o drogach publicznych /art. 99, a także art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym/. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 110 omawianej ustawy o transporcie drogowym ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., z tym, że rozdział 9 wszedł w życie z dniem 1 listopada 2001 r., z wyjątkiem art. 50, art. 68-75 i art. 80-82, które weszły w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Wyjątki przepisane w przepisach końcowych nie dotyczyły materii w niniejszej sprawie, zwłaszcza regulacji zawartej w art. 99 ustawy o transporcie drogowym. Art. 99 ustawy o transporcie drogowym wprowadził zmiany w art. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 i nr 86 poz. 958/ poprzez wprowadzenie ust. 2a o brzmieniu" Za przejazd po drogach publicznych, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4, pobiera się kary pieniężne" Ponadto dodano ust. 2b w brzmieniu "Wysokość kar pieniężnych, o których mowa w ust. 2a, określa załącznik do ustawy". Sąd nie odniósł się do treści art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynikało, że "Do postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się jej przepisy" Generalnie - co do zasady - brzmienie normy zawartej w art. 104 ust. 2 nie dawało podstaw, aby nie miała ona zastosowania w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że z treści powołanego przepisu nie można wyprowadzić ograniczenia do niewymienionych przez ustawę postępowań szczególnych. Zarówno wykładania gramatyczna, a także celowościowa i systemowa nie mogła więc prowadzić do wniosku, że cytowany przepis przejściowy nie miał zastosowania dla prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary, o której mowa w art. 99 ustawy o transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazło jakichkolwiek racjonalnie uzasadnionych przesłanek do jej niestosowania w świetle przepisów, obowiązujących w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji przez organ I i II instancji.
Skoro uzasadnienie wyroku Sądu ograniczyło się wyłącznie do zagadnienia przepisów przejściowych, należało orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.