Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2004 r. I SA 1244/02 oddalił skargę Krystyny T., Elżbiety D., Jadwigi T.-P. na decyzję Wojewody M. z 22 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na nieruchomości warszawskiej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Krystyna T., Elżbieta D. i Jadwiga T.-P. w swej skardze do Sądu Administracyjnego wniosły o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Wojewody W. z 27 listopada 2001 r. (...) umarzającej jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w W. przy ul. M. 51, a stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz przeniesienia własności budynku znajdującego się na tym gruncie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, następuje w drodze decyzji administracyjnej a nie na drodze cywilnoprawnej.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. M. 51 objęta została działaniem ww. dekretu. Byłymi właścicielami tej nieruchomości byli Władysław i Jadwiga małżonkowie T. W dniu 6 sierpnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek o przyznanie do przedmiotowej nieruchomości prawa własności czasowej, złożony przez Władysława T. i Hannę K. /córkę Jadwigi T./. Orzeczeniem administracyjnym Prezydenta m.st. Warszawy z 7.02.1950 r. wniosek ten został rozpatrzony negatywnie.
Ponadto orzeczeniem z 12 maja 1950 r. (...) skierowanym do I Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego, Prezydent m.st. Warszawy odmówił dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że wszystkie budynki - fragmenty murów - znajdujące się na gruncie przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy. Następnie Ministerstwo Budownictwa decyzją z 5.06.1950 r. (...) nie uwzględniło wniesionego odwołania od decyzji z 7.02.1950 r. W dniu 7 lutego 1948 r. zmarła Jadwiga T., a następnie 26 lipca 1993 r. jej córka Hanna K. W dacie zaś 31 grudnia 1964 r. zmarł Władysław T., a z dniem 30 stycznia 1991 r. jedna z jego córek - Sabina T. W wyniku spadkobrania, całość majątku po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości nabyły skarżące, które wnioskiem z 1 października 2001 r. wystąpiły o zawarcie umowy użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości - na zasadzie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r.
Aktualnie na dawną nieruchomość położoną przy ul. M. 51 oznaczoną nr hip. (...) składa się kilka geodezyjnie wydzielonych działek oznaczonych numerami: 53, 54, 55, 56, 58 i 59. Z wyjątkiem działki o numerze ewidencyjnym 53 stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostałe działki zostały skomunalizowane. W dniu 7.09.1999 r. został wniesiony do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, przez Krystynę T. wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 12 maja 1950 r. Następstwem tego, decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 30 sierpnia 2001 r. (...) została stwierdzona nieważność ww. orzeczenia Prezydenta w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym 53 /stanowiącej własność Skarbu Państwa/. W pozostałym zakresie powyższy wniosek został przekazany do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Decyzją z 6 lipca 2001 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 12 maja 1950 r. na wniosek skarżących oraz o stwierdzeniu z urzędu nieważności orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z 7 lutego 1950 r.
W związku z tym, że pozostaje nadal w obrocie prawnym orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z 7 lutego 1950 r. w części dotyczącej działki o numerze 53 oraz utrzymująca je w mocy decyzja Ministra Budownictwa z 5 czerwca 1950 r. Starosta Powiatu W. decyzją z 27 listopada 2001 r. umorzył postępowanie o zawarcie umowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu stanowiącego ww. nieruchomość i przeniesienie własności budynku znajdującego się na tym gruncie. W odwołaniu od tej decyzji Skarżące domagały się jej uchylenia podnosząc, że we wniosku z 3 października 2001 r. wnosiły o zawarcie z nimi umowy użytkowania wieczystego i przeniesienia własności budynku, który to wniosek nie powinien być traktowany jako wszczynający postępowanie administracyjne, a powinien doprowadzić do zawarcia wnioskowanej umowy, będącej czynnością cywilnoprawną.
Zaskarżoną decyzją z 22 kwietnia 2002 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji.
Z tym stanowiskiem nie zgadzają się natomiast skarżące, które w skardze swej do Sądu podtrzymały pogląd wyrażony w odwołaniu, iż organy bezpodstawnie potraktowały wezwanie do świadczenia jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Następstwem tego wydane zostały dwie decyzje mimo braku żądania strony w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku, o którym wyżej mowa, nie uznał zarzutów skargi za zasadne. Jak wynika z treści pism a pełnomocnika skarżących adwokata Grzegorza R. z 3 października 2001 r. zatytułowanego "wniosek o zawarcie umowy ustanowienia użytkowania wieczystego i przeniesienia własności budynku" jako podstawę prawną, w oparciu o którą wniosek ten winien być rozpatrywany, wskazano przepis art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. Także uzasadnienie wniosku odnosi się expressis verbis do ww. przepisu.
Ponadto pismem z 18 października 2001 r. Starostwo Powiatu W. powiadomiło pełnomocnika skarżących o wyżej przedstawionych przeszkodach prawnych uniemożliwiających obecnie prowadzenie postępowania administracyjnego o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 powołanego dekretu. Powyższe w ocenie Sądu wskazuje jednoznacznie, że roszczenie skarżących o ustanowienie na ich rzecz prawa wieczystego użytkowania na dawnej nieruchomości warszawskiej oznaczonej nr hip. (...) było oparte na treści wspomnianego art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że choć akt ten nie określał wprost w jakim trybie miało być ustanowione na rzecz byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych prawo własności czasowej /obecnie użytkowanie wieczyste/, jednak z brzmienia przepisów omawianego dekretu, które zawierają takie sformułowanie jak: "gmina ustali", "gmina uwzględni wniosek", "określi warunki pod którymi umowa może być zawarta" wynika, że dokonywane na podstawie tych przepisów rozstrzygnięcia konkretnych i indywidualnych spraw mają charakter władczy i zewnętrzny, a więc co do formy są decyzjami administracyjnymi. Pogląd taki wyraził NSA w uchwale wydanej w składzie pięciu sędziów z 11.12.1996 r. VI SA 9/95 - ONSA 1996 Nr 1 poz.
- Z tych powodów - zdaniem Sądu - należy stanąć na stanowisku, że jedyną drogą do ustosunkowania się przez organy do wniosku skarżących była droga postępowania administracyjnego. Postępowanie to - zgodnie z art. 104 par. 1 i par. 2 Kpa - kończy wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z uwagi natomiast na fakt, że w obrocie prawnym nadal pozostaje rozstrzygnięcie dotyczące odmowy ustanowienia prawa własności czasowej na przedmiotowej nieruchomości w części dotyczącej działki o numerze 53, postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem z 3.10.2001 r. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Dlatego też Sąd uznając niezasadność skargi oddalił ją.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13.01.2004 r., o którym wyżej mowa, skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik Krystyny T., Elżbiety D. i Jadwigi T.-P. - adwokat Grzegorz R. zaskarżając wyrok ten w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego w postaci art. 27 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ w związku z art. 233 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Skarb Państwa może oddawać nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej, 2/ mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 61 par. 1 i par. 2 Kpa polegające na sanowaniu orzeczenia administracyjnego wydanego bez formalnego wniosku strony i bez uzyskania zgody strony na prowadzenie postępowania z urzędu.
Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 27 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który to przepis, jako ius cogens, przesądza o formie dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz nieruchomościami komunalnymi. Przewiduje on jedyną formę ad solemnitatem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w formie umowy notarialnej. Przepis ten nie przewiduje wyjątków od tej formy i uniemożliwia zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Art. 233 cyt. ustawy nakazuje stosowanie jej przepisów do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie. NSA stwierdza natomiast, że w postępowaniu o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, dotyczącym gruntu przejętego na podstawie dekretu z 26.10.1945 r. właściwą formą, jest forma decyzji administracyjnej. Pogląd ten według skarżących jest błędny i sprzeczny z prawem - w postaci powołanych wyżej przepisów.
Z treści wniosku skarżących o zawarcie umowy notarialnej o oddanie w użytkowanie wieczyste wprost wynika, że jest to żądanie cywilnoprawne, a nie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Odnośnie tej kwestii wątpliwości być nie może. W związku z tym wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego dokonane zostało z naruszeniem art. 61 par. 1 i par. 2 Kpa, gdyż po pierwsze nie było wniosku strony, a po drugie - sprawy nie można było prowadzić z urzędu bez zgody strony. Przedmiotem skargi do NSA nie była merytoryczna treść decyzji Wojewody i Starosty, ale naruszenie przepisów postępowania. W tym więc zakresie wszelkie ustalenia NSA odnośnie stanu faktycznego nieruchomości są bez znaczenia. Skarżące podjęły czynności prawne zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 7.02.1950 r. i Ministra Budownictwa z 5.06.1950 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika Krystyny T., Elżbiety D. i Jadwigi T.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13.01.2004 r., o którym wyżej mowa, nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Pełnomocnik ww. stron wystąpił 3 października 2001 r. do Starosty Powiatu W. z wnioskiem zatytułowanym "o zawarcie umowy ustanowienia użytkowania wieczystego i przeniesienia własności budynku", w którym powołując się na przepisy art. 4, art. 9 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ oraz art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ wnosił o ustanowienie na rzecz swych mocodawczyń użytkowania wieczystego części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w W. przy ul. M. 51 oznaczonej nr hip. (...) w obrębie 5-0506 z czynszem symbolicznym w częściach równych wraz z nieodpłatnym przeniesieniem na ich rzecz własności znajdującego się na tym gruncie budynku. Zarówno żądanie zawarte w przedmiotowym wniosku jak i jego uzasadnienie wskazują jednoznacznie, iż wnioskodawczyniom chodziło o uzyskanie omawianego prawa przy zastosowaniu przepisów dekretu z 26.10.1945 r., o którym wyżej mowa. Świadczy o tym m.in. nie tylko powołanie w podstawie prawnej wniosku art. 7 ust. 2 cyt. dekretu, ale też wnioskowanie o ustanowienie prawa do gruntu wzmiankowanej nieruchomości z czynszem symbolicznym, co miało miejsce w przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej objętej działaniem powyższego dekretu.
Jeśli więc żądanie stron dotyczyło ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej w wyniku realizacji uprawnień b. właścicieli tego gruntu, wynikających z ww. dekretu z 26.10.1945 r., a tak to odczytały organy administracyjne orzekające w tej sprawie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolujący legalność orzeczeń tych organów, a wnioskodawczynie temu nie zaprzeczają, to omawiany wniosek ich pełnomocnika z 3.10.2001 r. - nawiązujący w istocie do wniosku złożonego przez b. właścicieli nieruchomości - musiał zostać rozpoznany w postępowaniu administracyjnym.
Realizacja bowiem uprawnień byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, ich następców prawnych do gruntów tych nieruchomości wynikających z przepisów dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy następuje w drodze postępowania administracyjnego, kończonego decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wbrew przy tym zarzutom skargi kasacyjnej sytuacji w tym względzie nie zmieniło wejście w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z 23.10.2000 r. OPK 11/00 /ONSA 2001 Nr 2 poz. 60/ stanowiącej odpowiedź na pytanie prawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., związane z trybem rozpoznawania po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosków b. Właścicieli, następców prawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, złożonych na podstawie ww. dekretu z 26.10.1945 r. wyraził pogląd, że "rozpoznanie wniosku złożonego z trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, następuje w drodze decyzji administracyjnej".
Stanowisko to jest potwierdzeniem wcześniej już wyrażonego na ten temat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko mimo, iż zostało ono wyrażone w innym stanie prawnym. Chodzi tu o uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 11.12.1995 r. VI SA 9/95 /ONSA 1996 Nr 1 poz. 7/. W uzasadnieniu ww. uchwały z 23.10.2000 r. Sąd podzielił pogląd i argumenty przytoczone w uchwale z 11.12.1995 r. Podniesiono też, że art. 7 ust. 1 dekretu z 26.10.1945 r. stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną oceny zgłoszonego żądania ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy /użytkowania wieczystego/. Jak już wywiedziono w uchwale z 11.12.1995 r. analiza przepisów dekretu wskazuje, że na gminie spoczywał obowiązek uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania /obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/. Jednocześnie przepisy dekretu stanowiły, że gmina ma określić warunki, na których umowa może być zawarta. Tego rodzaju postanowienie prawodawcy jednoznacznie wskazuje na tryb decyzyjny przy ocenie zgłoszonego wniosku. Nie ma przy tym - zdaniem Sądu - znaczenia, że w aktualnym stanie prawnym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następuje w drodze umowy. Pogląd wyrażony w powołanych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Podnieść należy, że również w literaturze przyjmowane jest stanowisko, że ustanowienie użytkowania wieczystego w wykonaniu postanowień dekretu z 26.10.1945 r. powinno nastąpić w trybie decyzyjnym w postępowaniu administracyjnym /patrz Prawo obrotu nieruchomościami pod redakcją Stanisława Rudnickiego. Wydawnictwo C.H. BECK. W-wa 2001 str. 770/. Nie ulega zatem wątpliwości, że każdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego z zastosowaniem przepisów wzmiankowanego dekretu warszawskiego winien zostać rozpoznany w postępowaniu administracyjnym.
Jak wyżej zaznaczono, pełnomocnik Krystyny T., Elżbiety D. i Jadwigi T.-P. we wniosku z 3.10.2001 r. występował do organu administracji publicznej o ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności budynku znajdującego się na gruncie na rzecz wnioskodawczyni z zastosowaniem przepisów omawianego dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta St. Warszawy.
A więc żądanie to - jak prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku - podlegało rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym.
To zaś oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne i z tych względów skargę tą na podstawie art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ należało oddalić.