Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2003 r. /II SA 2130/02/ Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2003 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 października 1999 r. o zmianie decyzji Burmistrza Gminy W.-U. o zarejestrowaniu samochodu marki Volkswagen Passat. W uzasadnieniu Sąd przyjął, powołując się w tej mierze na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. /OPS 4/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/, iż strona, a także prokurator występujący w sprawie na prawach strony, ma obowiązek, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wyczerpać tryb określony w art. 127 par. 3 Kpa. Ponieważ Prokurator Okręgowy w Warszawie tego nie zrobił w sytuacji gdy brał udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, to skargę należało odrzucić. Sąd stanął na stanowisku, że przepis art. 34 ust. 1 ówczesnej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zobowiązujący do wyczerpania środków odwoławczych /quasi odwoławczych/ przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, nie miał zastosowania do prokuratora wówczas, gdy ten nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, nie otrzymując decyzji i nie mając możliwości wniesienia środków odwoławczych, o których mowa wyżej.
Ratio legis tak wyinterpretowanej normy art. 34 ust. 1 ustawy o NSA leży - zdaniem Sądu - w skróceniu postępowania i załatwieniu spraw, w możliwie najprostszy sposób, a takim jest załatwienie sprawy tam, gdzie to możliwe przez organ administracji publicznej, bez angażowania do tego sądu. Potwierdzeniem obowiązku prokuratora, wyczerpania trybu z art. 127 par. 3 Kpa, jest - zdaniem Sądu - przepis art. 35 ust. 2 ustawy NSA, nakazujący liczyć prokuratorowi 6 miesięczny termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od dnia doręczenia rozstrzygnięcia administracyjnego stronie.
Na ww. postanowienie Sądu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący dowodzi w uzasadnieniu skargi, że przepis art. 34 ust. 1 ustawy o NSA, został sformułowany jasno i w żadnym razie nie daje podstaw do jego zawężającej interpretacji. W opinii Prokuratora Okręgowego w Warszawie sporny przepis ustawy o NSA nie może być interpretowany zawężająco w świetle szczególnej pozycji prokuratora jako strażnika praworządności. Opinia ta znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego w tej mierze /postanowienie SN z dnia 24 września 1997 r. - OSNP 1998 nr 11 poz. 322/ - podkreśla strona skarżąca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego w Warszawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do regulacji art. 34 ust. 1 i 3 nieobowiązującej już, a mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skargę do Sądu wnosiło się po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed jej wniesieniem do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek, dotyczący Prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Z brzmienia art. 34 ust. 1 in fine ww. ustawy wynika, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych przed wniesieniem skargi do NSA nie dotyczył tych właśnie podmiotów i na ten przepis art. 34 ust. 1 in fine ustawy o NSA z 1995 r. powołał się Prokurator Okręgowy w Warszawie zarzucając w skardze kasacyjnej, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie uwzględnił tej jednoznacznie brzmiącej normy prawnej, w rezultacie odrzucając jego skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2002 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji samochodu osobowego.
Ma rację Prokurator Okręgowy w Warszawie podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w przypadku, kiedy brzmienie normy nie budzi wątpliwości nie może być sporu co do jej znaczenia z tym, że mimo zasadności ww. poglądu o znaczeniu - co do zasady - wykładni gramatycznej przepisu prawa, wykładnia ta nie może być wyłączną podstawą do ustalenia jego rzeczywistego znaczenia w każdym przypadku. Nie zawsze możliwe jest jednoznaczne uregulowanie danej kwestii w jednym konkretnym, przepisie prawa zwłaszcza gdy dotyczy on szeregu praw i obowiązków określonego podmiotu. Żaden akt prawa powszechnie obowiązującego nie jest luźnym zbiorem przepisów, których znaczenia w każdym przypadku można się doszukać w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych w danej dziedzinie. Akt prawa powszechnie obowiązującego jest zbiorem współistniejących i wzajemnie od siebie zależnych przepisów prawa. Miejsce, które zajmuje konkretny przepis w akcie prawa powszechnie obowiązującego nie jest zatem przypadkowe.
Fakt, iż brzmienie pojedynczego przepisu nie budzi wątpliwości nie przesądza jeszcze, że zawsze jest to znaczenie takie, jakie w istocie nadaje mu prawodawca. Dopiero analiza przepisu w łączności z jego otoczeniem prawnym pozwala ustalić jego rzeczywiste znaczenie. Jeżeli tak, to nie można skutecznie czynić zarzutu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, iż ten przystępując do rozpoznania skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na przedmiotowa decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zinterpretował przepisy art. 34 ust. 1 i 3 ustawy o NSA z 1995 r. w sposób uwzględniający ich miejsce w systemie przepisów rozdziału 3 tej ustawy, uwzględniając logiczne powiązanie tych przepisów z otoczeniem prawnym, w tym przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /t.j. Dz.U. 2002 nr 21 poz. 206 ze zm./ oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. To właśnie przepisy Kpa oraz przepisy ustawy o prokuraturze stwarzają prokuratorowi możliwości strzeżenia praworządności w różnych formach prawnych, a tym poprzez udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym oraz możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych, uchwał organów samorządu terytorialnego oraz rozporządzeń Wojewody /art. 182-189 Kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ustawy o prokuraturze.
Podstawowe znaczenie w katalogu uprawnień prokuratora ma możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym. Wówczas jego rola jako strażnika praworządności wydaje się być realizowana najpełniej. Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu, służą prawa strony. Prawa te mają charakter procesowy i jako takie nie mogą wychodzić poza uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Tak ukształtowana pozycja prokuratora w postępowaniu administracyjnym, nie wyklucza oczywiście jego uprawnień wynikających z innych przepisów prawa, w tym ustawy o prokuraturze. Uprawnienia winny być jednak wyraźnie ustanowione i nie można ich domniemywać.
Jeżeli zatem przepisy ustawy o prokuraturze ani inne akty prawne, w tym ustawa o NSA z 1995 r. nie przewidywały dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie skarżenia do sądu administracyjnego decyzji, kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział, to przysługiwały mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony, w tym obowiązek wyczerpania - przed wniesieniem skargi - trybu odwoławczego /wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia/. Oczywiście obowiązek ten nie powstaje wówczas, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i na tym polega - jak zasadnie stwierdza Sąd w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku - uprzywilejowana pozycja prokuratora jako strażnika praworządności.
Podzielić trzeba pogląd Sądu, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyznać prokuratorowi korzystniejsze niż stronie, warunki zaskarżania decyzji wydanej w postępowaniu, w którym prokurator brał udział na prawach strony i decyzję tę otrzymał. Warto w tym miejscu podkreślić, iż w tym właśnie kierunku szło dotychczasowe orzecznictwo NSA - które choć zapoczątkowane przed wejściem w życie ustawy o NSA to pod rządami podobnych w tej mierze przepisów Kpa - było dość konsekwentne /zob. np. postanowienie NSA z dnia 15 maja 1995 r. - I SA 815/94 -ONSA 1996 Nr 3 poz. 111 z aprobującą glosą Z. Kmieciaka - OSP 1996 z. 7-8 poz. 134/. Co prawda w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r. /OPS 2/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 1/ Sąd wyraził pogląd, że art. 34 ust. 1 ustawy o NSA nakazywał traktowanie prokuratora jako "odrębnego podmiotu skarżącego", do którego nie stosuje się regulacji art. 34 ust. 3 tej ustawy ale pogląd ten został wyrażony w odniesieniu do skarżenia uchwał organów samorządu terytorialnego, w stosunku do których ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 5 ustawy o prokuraturze. Takiej regulacji zabrakło w przypadku skarżenia do sądu decyzji administracyjnych.
Niezależnie od tego podnieść należy i to, że przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie interpretacja art. 34 ust. 1 ustawy o NSA znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Pomijanie celu określonej regulacji i ustalanie jej znaczenia wyłącznie na podstawie analizy słów, choćby w powiązaniu z otoczeniem prawnym, nie zawsze daje efekt w postaci właściwego odczytania sensu normy prawnej. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy, a takie założenie w warunkach demokratycznego państwa prawa zdaje się być w pełni uprawnione, nie sposób nie zauważyć, że celem skargi do sądu administracyjnego jest doprowadzenie zgodności działań organów administracji publicznej z prawem. Jeżeli zatem jest szansa na osiągnięcie tego celu w sposób prostszy i tańszy poprzez ewentualne wyeliminowanie naruszenia prawa w drodze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, to szansa ta winna być wykorzystana.
Z tych też względów skład orzekający nie podzielił poglądu wyrażonego w przywołanym w skardze kasacyjnej postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r. /III RN 44/97 - OSNP 1998 nr 11 poz. 322/,w którym uprawnienia prokuratora do skarżenia decyzji administracyjnych bez wyczerpania środków odwoławczych niezależnie od tego czy ten brał udział w postępowaniu administracyjnym, wyprowadzono wyłącznie z literalnej wykładni art. 198 Kpa, o zbliżonej treści jak regulacja art. 34 ust. 1 ustawy o NSA.
Mając to wszystko na uwadze i podzielając argumentację Sądu zawartą w zaskarżonym postanowieniu, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.