Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 2232/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni o nakazie rozbiórki garażu dobudowanego do domu mieszkalnego na nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż na nieruchomości przy ul. [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1979 r. budynek mieszkalny z wbudowanym garażem oraz dobudowany do tego budynku garaż w odległości 130 cm od granicy z działką sąsiednią, z otworami w ścianie od granicy. Na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie administracyjnej zostało ustalone, że garaż został dobudowany w latach 1981-1984, w czasie gdy działka sąsiednia nie była jeszcze zabudowana. A. K. nabyła nieruchomość przy ul. [...] w 1985 r.
W tym stanie faktycznym Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że stosownie do art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sprawie powinny być zastosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż budowa została zakończona przed 1 stycznia 1985 r., to jest przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r.
Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W świetle przytoczonej wyżej normy prawnej organ administracji zobowiązany był do wydania obligatoryjnej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, który:
1/ został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, 2/ powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Jako niesporne Sąd uznał wybudowanie garażu bez wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenia na budowę. "Ta część obiektu budowlanego wykonana została, niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy." Spełniona została zatem pierwsza przesłanka do wydania nakazu rozbiórki. Garaż został także wybudowany niezgodnie z warunkami określonymi w przepisie (12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm./, który przewidywał, że wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona wyłącznie wówczas, gdy sąsiednia nieruchomość była zabudowana obiektem nie posiadającym otworów okiennych lub drzwiowych, bądź zabudowa na sąsiedniej działce gwarantowała możliwość zachowania co najmniej 8 m między budynkami /(12 ust. 2/.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich to przede wszystkim zachowanie przepisów warunków technicznych.
Sąd mając na uwadze powyższe uznał, że dobudowanie bez pozwolenia właściwego organu drugiego garażu w odległości 130 cm od granicy z sąsiednią działką "w sposób oczywisty pogorszyło warunki użytkowe właściciela działki nr [...], gdyż ograniczyło możliwość realizacji jego budynku w odległości 4 m od granicy działki, szczególnie w sytuacji, gdy odstąpiono od realizacji na działkach nr [...] i [...] przewidywanej w planie szczegółowym ich zabudowy bliźniaczym budynkiem mieszkalnym o wspólnej ścianie ogniowej."
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na to, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż realizacja obiektu budowlanego naruszającego warunki techniczne w stopniu wskazującym na możliwość niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia... stanowi okoliczność uzasadniającą nakazanie przymusowej rozbiórki tego obiektu /por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r. SA 790/81 OSP 1982/108/".
Spełniona więc została w ocenie Sądu również druga przesłanka do wydania nakazu rozbiórki garażu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K. reprezentowana przez radcę prawnego A. B. W skardze kasacyjnej zaskarża się wyrok w całości oraz opiera kasację na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że budowa garażu spowodowała niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: obrazie obowiązujących w dacie orzekania przepisów art. 316 i 328 kpc w związku z art. 59 oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./, poprzez nie wykazanie na czym polegało pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.
W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów procesu, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Sąd nie wskazał, jakie warunki użytkowe sąsiedniej działki zostały naruszone oraz w jaki sposób doszło do ich pogorszenia a w istocie nie ustalił, czy w ogóle doszło do pogorszenia warunków użytkowych sąsiedniej działki, lecz ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, iż został naruszony przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem dobudowany garaż nie spełnia wymogów określonych w przepisie (12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
W ocenie strony wnoszącej kasację przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być interpretowany w ten sposób, że musi wystąpić faktyczne pogorszenie warunków użytkowych otoczenia, nie wystarcza zaś wskazanie, iż nastąpiło naruszenie jakichkolwiek przepisów, w tym również przywołanego przez Sąd (12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. "Wskazanie naruszenia tych przepisów /odległości od granicy nieruchomości przy ulicy [...]/ nie oznacza samo przez się pogorszenia warunków użytkowych tej nieruchomości".
Nie przeprowadzenie postępowania dowodowego pod kątem faktycznego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia stanowi naruszenie przepisów procesowych mające niewątpliwie wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie mógł również ze względu na treść art. 107 Prawa budowlanego z 1994 r. stosować art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Jedynymi przepisami, które mógł stosować były przepisy dotyczące rozbiórki obiektów budowlanych wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia a 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie zostały powołane obie te podstawy.
Wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ wobec oparcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego /dobudowanego garażu/ tylko na wykazaniu naruszenia przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki określających wymagane odległości od granicy nieruchomości.
Powołany jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przewiduje, że obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, podlega przymusowej rozbiórce w razie stwierdzenia przez właściwy organ, iż powoduje on niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.
W decyzji nakazującej rozbiórkę garażu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1981 - 1984 przyjęto, iż został on usytuowany w odległości 1,30m od granicy z sąsiednią niezabudowaną działką oraz z otworem okiennym w ścianie granicznej, a więc z naruszeniem przepisu (12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm./ i w związku z tym lokalizacja garażu powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.
Stanowisko to podzielił w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdzając, iż dobudowanie garażu do budynku mieszkalnego przy niezachowaniu wymogów z (12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki "w sposób oczywisty pogorszyło warunki użytkowe właściciela działki" sąsiedniej. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że realizacja obiektu budowlanego naruszającego warunki techniczne w stopniu wskazującym na możliwość niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia stanowi okoliczność uzasadniającą nakazanie przymusowej rozbiórki tego obiektu /por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r. SA 790/81/".
Wypada zauważyć, iż stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w razie ustalenia, iż określone w tym przepisie przesłanki zaistniały, właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki. Jednakże wskazanie jako jednej z przesłanek orzekania, wystąpienia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, wymaga aby orzekający w sprawie organ szczegółowo zbadał, prowadząc odpowiednie postępowanie wyjaśniające /dowodowe/, czy w dacie wydawania decyzji o rozbiórce można stwierdzić, że faktycznie ta przesłanka w sprawie wystąpiła.
Określenie "niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia" w niniejszej sprawie zostało natomiast przez organ wydający zaskarżoną decyzję jak i przez Sąd utożsamione tylko z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, dotyczących zachowania odległości obiektu od granicy z sąsiednią nieruchomością i wyłącznie w tym zakresie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Przez określenie "otoczenie" rozumie się przy tym nieruchomość sąsiadującą z tą, na której zrealizowano sporny obiekt budowlany. Kwestia jednak, czy budowa faktycznie spowodowała pogorszenie i to niedopuszczalne /a więc w istocie w stopniu nie dającym się pogodzić z porządkiem prawnym/, warunków użytkowych dla otoczenia /sąsiedniej nieruchomości/, nierozerwalnie wiąże się z problematyką wykonywania prawa własności, a więc z możliwością korzystania ze stanowiącej własność nieruchomości zarówno przez inwestora jak i właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jest to więc niewątpliwie materia należąca do prawa cywilnego. W kwestii budowy w granicy nieruchomości wypowiadał się już kilkakrotnie Trybunał Konstytucyjny /patrz wyrok z dnia 11 maja 1999 r. P/98, oraz z dnia 6 marca 2000 r. P 10/99/ jednoznacznie wskazując, że problematyka budowy przy granicy należy do prawa cywilnego.
Podobnie, oceniając czy wystąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należałoby odnieść się do sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w pewnej odległości od granicy. W rozpatrywanej sprawie odległość ta niespornie wynosi 1,30 m.
Dokonując oceny, czy wybudowanie spornego garażu spowodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości sąsiedniej należało więc wyjaśnić sprawę nie tylko w aspekcie uregulowań zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, lecz także przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie. Może więc mieć znaczenie w szczególności taka okoliczność jak brak zainteresowania uprawnionych do działki sąsiedniej oraz organu nadzoru budowlanego przedmiotowym garażem przez okres około 20 lat od jego wybudowania /pismo do organu nadzoru budowlanego wnioskujące o wszczęcie postępowania w tej sprawie pochodzi z 2000 roku/, czy zrealizowanie własnych zamierzeń budowlanych przez podmiot uprawniony do działki przy ul. [...] w Gdyni, w okresie znacznie wcześniejszym, niż wystąpienie o podjęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 29 listopada 1999 r. wynika, że dotyczy ona rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego /dobudowa tarasu/ na działce przy ul. [...]. Fakty te stawiają w wątpliwość wystąpienie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia jako przesłanki orzeczenia o rozbiórce garażu. Odrębną kwestią jest, jaki wpływ na korzystanie z działki sąsiedniej mają otwory znajdujące się w tym garażu.
Podniesiony w kasacji zasadnie zarzut naruszenia prawa procesowego, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ściśle wiąże się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne przyjęcie, że dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczające było stwierdzenie nie zachowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i w konsekwencji akceptacją przez Sąd braku wyjaśnienia przez organ wydający zaskarżoną decyzję wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do dokonania oceny, czy rzeczywiście wystąpiła przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Błędnie natomiast w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 316 i 328 kpc w związku z art. 59 ustawy o NSA z 1995 r., gdyż przepisy te nie miały odpowiedniego zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Niewłaściwie też został postawiony zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o NSA, gdyż skarga została przez Sąd oddalona na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy i tylko naruszenie tego przepisu mogło być w kasacji kwestionowane.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 (1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.