Uzasadnienie
OSK 573/04
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. 3 II SA/Gd 2820/00 uchylił decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w G. z dnia 17 października 2000 r. (...)w przedmiocie prawa do osobnej kwatery stałej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Romuald D. w dniu 12.06.2000 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej zachowanie prawa do kwatery. Z uwagi na to, że zainteresowany nie dokonał zwrotu uzyskanej pomocy finansowej Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał decyzję z dnia 18 sierpnia 2000 r. stwierdzającą, że Romuald D. nie zachował prawa do osobnej kwatery stałej.
Od decyzji tej odwołał się Romuald D. stwierdzając, że z zawodowej służby wojskowej został zwolniony w związku z nabyciem uprawnień do emerytury wojskowej przed 1996 r. Nie można zatem w jego przypadku stosować przepisów obowiązujących od 1 stycznia 1996 r. Na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z mocy prawa z dniem 8.08.1986 r. zachował uprawnienia do osobnej kwatery stałej. Nadto ówczesna ustawa nie zawierała przy tym odpowiednika art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i tym samym zachowanie uprawnień nie musiało być potwierdzone decyzją administracyjną. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. decyzją z dnia 17.10.2000 r. opartą na art. 13 ust. 4 i 5 pkt 2, art. 24 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący zajmuje osobną kwaterę stałą Nr 10 przy ul. Płk. D. 51 kl. III w G. na podstawie decyzji o przydziale z dnia 20.08.1978 r. W czasie pełnienia służby zawodowej skorzystał z pomocy finansowej z FM MON na budownictwo mieszkaniowe. Szef SZiBPOW w B. decyzją z dnia 6.07.1974 r. Nr (...) przyznał Romualdowi D. pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego w Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w G. Zdaniem organu II instancji z dokumentacji, którą dysponuje organ I instancji wynika fakt skorzystania przez skarżącego z pomocy finansowej na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego. Zdaniem organu kwestie związane z realizacją prawa do kwatery osób, które uzyskały pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe zostały uregulowane ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie ustawą dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 106 poz. 678/ art. 87 ust. 1 otrzymał nowe brzmienie - pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów jest ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2. Według tego przepisu, prawo do kwatery osoby uprawnionej realizowane jest m.in. przez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego. Zdaniem organu wskazywanie przez odwołującego się na fakt skorzystania z pomocy finansowej tylko w formie zaliczkowej nie może mieć znaczenia, bowiem ustawodawca w art. 87 ust. 1 postawił znak równości między pomocą finansową przyznawaną w formie zaliczkowej i bezzwrotnej oraz ekwiwalentem pieniężnym. Ustawodawca uznał, że pomoc finansowa z mocy prawa staje się ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc jedną z form realizacji prawa do kwatery, która powoduje wygaśnięcie prawa do kwatery. Ponieważ skarżący otrzymał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON na uzyskanie własnościowego lokalu spółdzielczego, to w świetle obowiązujących uregulowań prawnych zrealizował swoje prawo do kwatery.
Wnosząc skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia 17.10.2000 r. Romuald D. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez oparcie zaskarżonych decyzji o normę prawną - art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie obowiązującą w dniu zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej w związku z nabyciem uprawnień do emerytury wojskowej oraz naruszenie art. 107 Kpa poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wyżej przywołanego podstawowego zarzutu odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę Romualda D. za zasadną.
Według Sądu zarówno organ I jak i II instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów art. 23, 24 oraz 87 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./.
Bezspornym jest, że wniosek o wydanie decyzji o zachowaniu prawa do kwatery stałej skarżący złożył w dniu 15.06.2000 r. a więc w czasie obowiązywania przepisu art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 cyt. ustawy żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej pełnionej, jako służba stała zachowuje prawo do kwatery, jeżeli nabył uprawnienia do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, dyrektor oddziału terenowego Agencji na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, wydanego przez wojskowy organ emerytalny, zaświadczenia dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz zaświadczenia właściwego miejscowo organu ewidencji ludności. Z tak jednoznacznie brzmiącego przepisu wynika zdaniem sądu, iż decyzja o zachowaniu prawa do kwatery stałej wydana na podstawie art. 23 ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Skoro bowiem przyznano żołnierzowi zawodowemu prawo do kwatery to decyzja organu tylko i wyłącznie potwierdza zachowanie jej w przypadku gdy żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, nabył uprawnienia do emerytury wojskowej lub renty inwalidzkiej. Zgodnie z art. 24 ust. 1 prawo do kwatery realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 22 ust. 1 i 3, jak również osoby, o której mowa w art. 23 ust. 1 i 3, przez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery. Norma tego przepisu w sposób jednoznaczny posługuje się pojęciem "prawa do kwatery" a zatem diametralnie inną terminologią niż art. 23 albowiem dotyczy to sytuacji, w której żołnierz zawodowy lub osoba uprawniona /np. emeryt lub rencista/ mogą zrealizować swoje prawo do kwatery przez przydział kwatery, a jeżeli nie chcą to przez ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację. A zatem nie będzie ten przepis dotyczył sytuacji, w której prawo do kwatery już wcześniej zostało zrealizowane. Konsekwencją tej wykładni gramatycznej terminów "prawo do kwatery" oraz "zachowanie prawa do kwatery" jest to, iż w omawianym przypadku nie ma również zastosowania art. 87 cyt. ustawy dlatego, że według Sądu wskazywanie przez organ II instancji na fakt skorzystania z pomocy finansowej i postawienie znaku równości między pomocą finansową przyznaną w formie zaliczkowej i bezzwrotnej oraz ekwiwalentu pieniężnego nie może mieć znaczenia. Będzie ono miało znaczenie w przypadku żądania zwrotu osobnej kwatery stałej oraz podstaw tego żądania.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w G. reprezentowany przez radcę prawnego Joannę A. zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 23, 24, art. 87 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stawiając organowi zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 23 ustawy, przywołał treść tego przepisu w brzmieniu obowiązującym obecnie a nie obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji. W tej bowiem dacie, dyspozycją przepisu art. 23 objęci byli żołnierze zawodowi zwolnieni ze służby wojskowej pełnionej jako służba stała, jeżeli nabyli uprawnienia do emerytury lub renty wojskowej, natomiast żołnierze zwolnieni ze służby wojskowej wskutek likwidacji lub przekształcenia jednostki wojskowej, bez zachowania uprawnień do świadczeń emerytalnych lub rentowych, zostali objęci dyspozycją wskazanego przepisu po kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonanej 22 sierpnia 2002 r. /Dz.U. nr 81 poz. 877/. W ocenie Sądu pojęcie prawa do kwatery w rozumieniu art. 24 jest diametralnie różne od pojęcia użytego w art. 23 ustawy.
W pierwszym przypadku prawo do kwatery realizuje się poprzez przydział kwatery albo wypłatę ekwiwalentu i dotyczy sytuacji, w której żołnierze mogą realizować swoje prawo do kwatery przez przydział kwatery albo przez ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Natomiast zgodnie z art. 23 żołnierz, zachowuje prawo do kwatery, jeżeli nabył uprawnienia do emerytury lub renty wojskowej. Ta różnica zdaniem Sądu powoduje, że przepis art. 24 nie będzie miał zastosowania do sytuacji, w której prawo do kwatery już wcześniej zostało zrealizowane. Skarżący podkreślił, że "prawo do kwatery" zarówno w rozumieniu art. 24 jak i art. 23 jest tożsamym pojęciem normatywnym, a jedyne różnice mogą wynikać z tego, że w czasie obowiązywania ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 22.06.1995 r. zmianom ulegał krąg osób, które mogły to prawo realizować w dwojakiej formie. W ocenie skarżącego interpretując powołane wyżej przepisy, nie można dojść do wniosków jakie prezentuje Sąd. "Prawo do kwatery" to uprawnienie, którego żołnierz nie może scedować na inną osobę. Nabycie tego prawa /w przypadku członków rodziny/ lub zachowanie /w przypadku emerytów lub rencistów/ musi wiązać się z oceną prawa pod kątem jego realizacji. Jeżeli więc żołnierz, emeryt wojskowy, zrealizował prawo do kwatery, poprzez uzyskanie pomocy finansowej albo przydział kwatery, a w przedmiotowej sprawie w obu tych formach, to pomimo posiadania uprawnień emerytalnych nie może zachować prawa do kwatery. Wydanie decyzji o zachowaniu tego prawa, jak twierdzi Sąd wyłącznie w oparciu o stwierdzenie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 23 ust. 1 ustawy, a mianowicie zbadanie czy zainteresowany został zwolniony ze służby wojskowej i czy posiada zaświadczenie o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej, powodowałoby, iż decyzja taka byłaby fikcją prawną i de facto nie potwierdzałaby nabycia lub zachowania żadnych praw.
W ocenie organu nie można przepisu art. 23 ustawy interpretować w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy, a w szczególności stosować jedynie wykładnię językową pomijając wykładnię systemową jak również celowościową.
Odpowiedź na skargę kasacyjną Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w G. wniósł Romuald D. stwierdzając w niej, że istotą stwierdzenia zachowania przez żołnierza prawa do kwatery w rozumieniu art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zaistnienie ustawowo określonych przesłanek determinujących to prawo. W sprawie natomiast nie ulega wątpliwości, że zainteresowany zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od daty jej wejścia w życie do dnia wydania wyroku, nabył uprawnienia do emerytury wojskowej. Tym samym zachował uprawnienia do kwatery. Bez znaczenia dla zachowania tego prawa wydaje się być natomiast unormowanie art. 24 i art. 87 ustawy, których błędną wykładnię zarzucono w skardze kasacyjnej. Przepis art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy bowiem wskazuje jedynie w jaki konkretny sposób realizuje się już ustalone prawo do kwatery, a norma art. 87 ust. 1 zrównuje pomoc finansową zaliczkową i bezzwrotną przyznaną na podstawie dawnych przepisów z ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z przepisu tego nie wynika norma prawna pozbawiająca nabytego prawa do kwatery, skoro wypłata ekwiwalentu pieniężnego może nastąpić tylko na rzecz osoby, która nabyła prawo do kwatery, co wynika wprost z art. 24 ust. 1 ustawy - prawo do kwatery realizuje się. Innymi słowy to właśnie z powodu zachowania prawa do kwatery osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy może zrealizować to prawo w sposób przewidziany w art. 24 ust. 1 lub 2 ustawy, a skorzystanie przez nią z jednej z tych form, nie pozbawia go prawa do kwatery w znaczeniu ogólnym nadanym ustawą /art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1/, lecz jedynie wyłącza możliwość realizacji tego prawa w drugiej formie.
Romuald D. zarzucił, że pomoc finansowa w ogóle nie została mu udzielona w formie przewidzianej w poprzednio obowiązujących przepisach, a postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. Organ bowiem nie wydał w tej sprawie decyzji zmieniającej udzieloną pomoc na bezzwrotną i nie dokonał ostatecznych rozliczeń pomimo posiadania podstawy prawnej w art. 87 ust. 4 ustawy. Twierdzenie organu, jakoby uzyskanie zaliczkowej pomocy zwrotnej na podstawie dawnych przepisów było równoznaczne z utratą prawa do kwatery, stoi w rażącej sprzeczności z unormowaniami art. 87 ust. 4 ustawy i par. 12 rozporządzenia MON z dnia 16.09.1998 r. /obecnie par. 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17.07.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery - Dz.U. nr 129 poz. 1183/.
Z powyższych względów Romuald D. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji mieszkaniowej w G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Romuald D. wystąpił 12 czerwca 2000 roku do Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. o wydanie decyzji stwierdzającej zachowanie przezeń prawa do kwatery. Problematykę tę reguluje art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w tej sprawie decyzji przez organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stanowił w ustępie 1, że żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, zachowuje prawo do kwatery, jeżeli nabył uprawnienia do: 1/ emerytury wojskowej, 2/ wojskowej renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą wojskową, przy czym zachowanie uprawnień do kwatery stosownie do postanowień art. 23 stwierdza w drodze decyzji administracyjnej dyrektor oddziału terenowego Agencji na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień do zachowania prawa do kwatery wydanego przez wojskowy organ emerytalny. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja dyrektora oddziału terenowego WAM ma charakter deklaratoryjny ponieważ potwierdza jedynie to co nastąpiło z mocy przepisu prawa. W tym przypadku zachowanie prawa do kwatery przez żołnierza zawodowego, który w chwili zwolnienia z czynnej służby wojskowej posiadał uprawnienia do emerytury wojskowej. Zatem jeżeli wystąpią przesłanki określone w powołanym przepisie organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej właściwy w tej materii winien wydać stosowną decyzję, niezależnie od tego, że mogą zachodzić przesłanki uzasadniające pozbawienie takiej osoby - emeryta wojskowego - prawa do zajmowanej kwatery. Potwierdzeniem tego stanowiska jest m.in. treść art. 41 /w brzmieniu obowiązującym w 2000 roku/ ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który w ust. 2 zobowiązuje osobę, o której mowa w art. 23 ust. 1 lub 2 do przekazania do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę w przypadku wystąpienia okoliczności, o jakich stanowi ust. 1 art. 41, szczegółowo tu wymienionych. Omawiany przepis odnosi się m.in. do emerytów wojskowych, którzy zachowali po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej prawo do kwatery. Oznacza to, że o tym czy emeryt wojskowy utracił prawo do kwatery nie może organ rozstrzygać w postępowaniu prowadzonym na podstawie cyt. art. 23 gdyż co innego jest przedmiotem tego postępowania. Podnieść należy, że z dokumentacji sprawy wynikałoby, iż Romuald D. przeszedł na emeryturę w 1986 r. Jeżeli tak to, stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych /Dz.U. 1992 nr 5 poz. 19/ wówczas obowiązującej zachował prawo do osobnej kwatery stałej. Przepisy tej ustawy nie przewidywały stwierdzania tego prawa decyzją administracyjną. Obowiązek ten powstał dopiero od 1.01.1996 r. kiedy weszły w życie przepisy regulujące tę kwestię zamieszczone w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Wszystko zatem wskazuje na to, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. Romuald D. posiadał prawo do osobnej kwatery stałej, ponieważ na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 20.05.1976 r. zachował prawo do kwatery. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 87 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. może mieć, jak to podkreślił Sąd w zaskarżonym wyroku ewentualnie znaczenie w postępowaniu dotyczącym pozbawienia osoby uprawnionej prawa do kwatery, ale jest to odrębne postępowanie, w którym organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej bada czy wystąpiły przesłanki powodujące utratę prawa do zajmowanej kwatery.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa wymienionych w podstawie skargi kasacyjnej.
Z tego względu na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji.