Uzasadnienie
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 3 lutego 2004 r. 4/II SA/Po 3119/01, którym uchylono decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia 15 sierpnia 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia 1 sierpnia 2001 r. odmawiającą Jackowi G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Jacek G. jako funkcjonariusz Służby Więziennej domagał się przyznania równoważnika za brak mieszkania. Z ustaleń faktycznych wynika, że posiadał on mieszkanie, które w grudniu 1995 r. zbył. Przyczyną odmowy przyznania równoważnika była powyższa okoliczność. Zdaniem organu obu instancji z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. nr 61 poz. 283 ze zm./ oraz par. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania /Dz.U. nr 67 poz. 712/ nie wynika wprost wyłączenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego w przypadku zbycia lokalu mieszkalnego, ale przemawiają za tym zasady celowości wynikające z rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej. Jeżeli funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i zbył lokal na wolnym rynku, to nie przysługuje mu lokal mieszkalny, a więc i równoważnik za jego brak.
Jacek G. wniósł skargę do Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę kwestionował zastosowaną przez organ odwoławczy interpretację przepisów ustawy o Służbie Więziennej i podnosił, że spełniał wszelkie warunki ustawowe uzasadniające przyznanie równoważnika pieniężnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając decyzje obu instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej przewiduje po stronie funkcjonariusza w służbie stałej uprawnienie do równoważnika z tytułu braku mieszkania. Według tego przepisu uprawnienie to doznaje ograniczeń tylko wtedy gdy on sam lub określeni w art. 86 tejże ustawy członkowie rodziny posiadają lokal mieszkalny lub dom oraz gdy funkcjonariuszowi przydzielono kwaterę tymczasową. Przepis ten sformułowano bardzo wyraźnie, co sprzeciwia się co do zasady interpretacji zmierzającej do wyprowadzania dalej niż określone w przepisie ograniczeń, w szczególności związanych z okolicznością zbycia wcześniej zajmowanego lokalu.
Wydane na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. /Dz.U. nr 67 poz. 712/, obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, również nie przewidywało dalej niż określone w art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej ograniczeń uprawnienia do równoważnika pieniężnego.
Uprzednio obowiązujące zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania /Dz.Urz. MS nr 2 poz. 9/, przewidywało ograniczenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego w przypadku zrzeczenia się lub utraty tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zarządzenie straciło moc z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 13 czerwca 2001 r., to jest 1 lipca 2001 r. Szeroko rozumiany prawodawca miał możliwość wprowadzenia regulacji dotyczącej ograniczenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego do ustawy o Służbie Więziennej, między innymi celem uniknięcia przekraczania granic delegacji ustawowej przy wydawaniu aktu wykonawczego. Skoro tego nie uczynił, to tym samym przypisać mu należało wolę odstąpienia od zamiaru ograniczania uprawnienia w sposób dalej idący niż to wynika z aktualnego brzmienia art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Proponowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacja przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej była zbyt daleko idąca i pozostawała w sprzeczności z wyraźnym brzmieniem przedstawionych regulacji. Dodać należy, że przepisy rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie zawierają przesłanek pozwalających na wnioski co do identyczności przesłanek różnych form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i przyznawaniu świadczeń funkcjonariuszom. W szczególności, niemożność przydzielenia na podstawie decyzji administracyjnej lokalu, osobie która zbyła prawo do lokalu, nieruchomości lub domu /art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy/ pozostaje bez istotnego związku z odrębnym uprawnieniem do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
Skarga kasacyjna, którą zaskarżono powyższy wyrok w całości, oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 89 ust. 1, art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. 2002 nr 207 poz. 1761 ze zm./ tj. przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe naruszenia wnoszono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania za wszystkie instancje.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przepis dot. uprawnień funkcjonariusza do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego został umieszczony w rozdziale VI ustawy regulującym całokształt szeroko rozumianych świadczeń związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. W związku z tym przepisu art. 89 ust. 1 ustawy nie można traktować jako odrębnego, oderwanego od pozostałych uregulowań zawartych w tym rozdziale. W pierwszej kolejności ustawodawca przyznaje funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny, o których mowa w art. 86 ustawy - co wynika z art. 85 ust. 1 ustawy, ale tylko w sytuacji gdy nie posiada on lub jego małżonek innego lokalu /art. 91 ust. 1/. Następnie ustawodawca /w razie niemożności przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu/ przewiduje kolejno: równoważnik za brak lokalu /art. 89 ust. 1/, prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu /art. 91 ust. 1/.
Zarówno równoważnik za brak lokalu jak i pomoc finansowa są świadczeniami ekwiwalentnymi, kompensacyjnymi, przyznawanymi w zamian za podstawowe prawo funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze.
Stąd też logicznym jest wykładnia polegająca na przyjęciu zasady stosowania jednolitych przesłanek warunkujących odmowę przyznania funkcjonariuszowi prawa do podstawowego świadczenia jakim jest prawo do lokalu, jak i do świadczenia ekwiwalentnego, kompensacyjnego jakim jest m.in. prawo do równoważnika za brak lokalu.
Stąd też, jeżeli zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się w razie zbycia przez funkcjonariusza lub małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej to konsekwentnie należy przyjąć, że powyższy przepis zawiera fundamentalną dyspozycję skutkującą także nie przyznaniem funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu.
Uprzednio obowiązujące zarządzenie Ministra Sprawiedliwości regulujące te kwestie zostało uchylone m.in. z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej. W związku z tym nowe rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. zawiera jedynie regulacje mieszczące się w granicach delegacji. Ponadto wprowadzanie dodatkowych ograniczeń w przepisie wykonawczym byłoby niecelowe skoro ustawodawca takie ograniczenie wprowadził w samej ustawie.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna wniesiona przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem nie naruszył prawa materialnego, bowiem dokonał prawidłowej wykładni przepisu dot. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozdział 6 powołanej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej reguluje kwestie związane z mieszkaniami funkcjonariuszy. Tak jak to wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte w tym rozdziale przepisy regulują kompleksowo wszystkie kwestie związane z uprawnieniami funkcjonariuszy w tym zakresie. Zasadnym więc jest stosowanie wykładni systemowej w przypadku interpretacji poszczególnych rozwiązań prawnych. Jednakże zastosowanie wykładni systemowej nie może doprowadzić do oczywistej sprzeczności z treścią danego przepisu.
Przepis zaś art. 89 ust. 1 ww. ustawy w sposób nie budzący wątpliwość określa sytuację, w której funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Jest to sytuacja gdy funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkalnej lokalu, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Przepis ten nie zawiera żadnych innych ograniczeń. Dodać przy tym należy, iż wydane na podstawie ustawowej delegacji rozporządzenie regulujące szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, wprowadza ograniczenie dot. przyznawania równoważnika za brak lokalu. Zgodnie z par. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. obowiązującego w dacie wydawania decyzji, funkcjonariuszowi, który odmówił przyjęcia proponowanego mu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy lub stanowiącego własność Skarbu Państwa, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, odpowiadającego co najmniej przysługującym mu normom powierzchni mieszkalnej, nie wypłaca się równoważnika pieniężnego. Nie wdając się w ocenę, czy wprowadzone ograniczenie uprawnienia w akcie wykonawczym na podstawie delegacji ustawowej mówiącej m.in. o szczegółowych zasadach przyznawania równoważnika za brak mieszkania, stanowi przekroczenie tej delegacji czy też nie, należy stwierdzić, że takie ograniczenie zostało wprowadzone. Natomiast nie znalazło się ograniczenie tego uprawnienia w sytuacji zbycia uprzednio posiadanego przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji zastosowanie wykładni celowościowej, czego domaga się wnoszący kasację, mogłoby doprowadzić do ograniczenia uprawnień wbrew literalnemu brzmieniu przepisu.
Należy mieć na uwadze fakt, że wykładnię przepisu stosujemy wtedy gdy nie można ustalić jego sensu, a więc gdy nie wynika on z bezpośredniego rozumienia przepisu. Niejasność przepisu może być następstwem m.in. wieloznaczności użytych zwrotów, czy też wadliwego jego sformułowania. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Przepis jest jasno sformułowany i jego brzmienie nie budzi wątpliwości. W takiej sytuacji zastosowanie wykładni celowościowej, czego domaga się wnoszący skargę kasacyjną, mogłoby doprowadzić do ograniczenia uprawnienia wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, co stanowiłoby niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisu.
Z tych wszystkich względów Sąd na zasadzie art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.