Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2004 r., I SA 2497/03, oddalił skargę Tomasza W. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z 5 listopada 2002 r., (...) w przedmiocie opłaty za studia. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujący stan sprawy. Tomasz W. wystąpił o zwolnienie go z opłaty za I rok studiów Wieczorowego Studium Prawa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu W. w roku akademickim 2001/2002, podając, że utrzymuje się z renty rodzinnej w wysokości 885 zł. Samorząd Studentów Wydziału Prawa i Administracji zaopiniował ten wniosek negatywnie, gdyż wnioskodawca nie wykazał, aby w trakcie studiów, jego sytuacja ulęgła pogorszeniu. Dziekan Wydziału Prawa i Administracji swoją decyzją z 6 listopada 2001 r. odmówił uwzględnienia wniosku. Rektor Uniwersytetu W., decyzją z 27 kwietnia 2002 r., (...) utrzymał w mocy tą decyzję, natomiast Naczelny Są Administracyjny wyrokiem z 26 kwietnia 2002 r., I SA 3466/01, I SA 48/02 stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości. Rozpatrując sprawę ponownie Rektor Uniwersytetu W., z którego upoważnienia działał Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu W. decyzją z 21 października 2002 r., (...) ponownie odmówił zwolnienia, decyzją zaś z 5 listopada 2002 r. (...) utrzymał w mocy tą decyzję. Uzasadnił to tym, że studia wieczorowe są płatne, a w sprawie chodzi o zwolnienie z opłat za powtarzanie roku z powodu niedostatecznych wyników w nauce, a sytuacja materialna wnioskodawcy nie uległa pogorszeniu. W skardze Tomasz W. zarzucił, że nauka w szkole wyższej jest bezpłatna, a odpłatność dopuszczalna jest wyjątkowo, nie może być przy tym dowolna i wyższa niż w innych uczelniach, i powinna znajdować uzasadnienie w planie kosztów. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu W. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż skarżący kwestionuje w istocie nie odmowę zwolnienia z opłaty, ale pobieranie opłat przez uczelnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że skarżący domagał się zwolnienia od opłat, a jednocześnie zakwestionował dopuszczalność pobierania opłat, podczas gdy są to różne zagadnienia i podlegają odrębnemu rozpatrzeniu. Jeżeli bowiem wnosi się o zwolnienie od opłat, uznaje odpłatność, zaś, jeżeli zaprzecza się odpłatności, wtedy nie wnosi o zwolnienie, lecz kwestionuje akt ustalający odpłatność, w szczególności akt indywidualny adresowany do danej osoby, będący wynikiem obowiązku odpłatności. Skarżący domagał się zwolnienia od opłat, i tylko ten wniosek był przedmiotem postępowania przed organem uczelni. Sąd powołał się dalej na par. 12 ust. 1 lit. "B" zarządzenia Nr 3 Rektora Uniwersytetu W. z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach dziennych, zaocznych, wieczorowych, eksternistycznych oraz na studiach podyplomowych i innych formach kształcenia, zgodnie, z którym, o umorzenie opłat mogą występować osoby, które znalazł się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej i których wnioski uzyskały poparcie organu Samorządu Studentów. Wniosek skarżącego nie tylko nie uzyskał wymaganego poparcia, lecz przede wszystkim nie dowodzi, aby skarżący - w porównaniu do stanu poprzedniego - znalazł się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, gdyż nadal otrzymuje rentę rodzinną podlegająca waloryzacji na powszechnie obowiązujących zasadach.
W skardze kasacyjnej Tomasz W. reprezentowany przez adwokata zarzucił wyrokowi Sądu I instancji:
- naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez niezastosowanie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w rozumieniu pkt I wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. SK 18/99 poprzez niezbadanie istnienia przesłanki określonej w par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 sierpnia. 1991 r., a także naruszenie par. 11 tego rozporządzenia oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 58 par. 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu - Sądowi Administracyjnemu bądź o uchylenie wskazanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Rektorowi Uniwersytetu W., oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu W. odmawiającej zwolnienia z opłat za zajęcia dydaktyczne z powodu nieistnienia tego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył swe postępowanie jedynie do badania legalności procedury zwalniania określonej w regulaminie studiów, wskazując, że postępowanie nie obejmuje badania legalności opłat bądź też ich wysokości. Takie postępowanie jest wadliwe albowiem badanie wniosku o zwolnienie ze swej istoty bazuje na założeniu istnienia takiego obowiązku, a takie założenie musi być prawnie zweryfikowane. Dalej skarżący powołał się na przykłady z orzecznictwa NSA - wyrok z 6 września 2002 r., I SA 665/02, gdzie Sąd badając skargę na decyzję MSWiA odmawiającą wydania zgody na nabycie udziałów w (...) Spółce Cukrowej stwierdził, że poprzedzona powinna ona być badaniem czy wydanie takiej zgody było prawnie dopuszczalne. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 6 września 2002 r. IV SA 562/02. Stwierdził on nieważność zaskarżonej decyzji na skutek niekonstytucyjności zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku SK 18/99 w pełnym składzie wyraził stanowisko, że NSA bada legalność wysokości opłat. Oznacza to skontrolowania takiej decyzji w trakcie kontroli aktów administracyjnych uczelni. Takim aktem nie jest zarządzenie Rektora ustalające wysokość opłat albowiem skarga na to zarządzenie jest niedopuszczalna. Ponieważ jedynym aktem związanym ze stosowaniem opłat za zajęcia dydaktyczne jest decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłat za zajęcia dydaktyczne zatem Sąd obowiązany jest przed skontrolowaniem legalności procedury zwalniania z opłaty przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia samego faktu istnienia obowiązku uiszczenia opłaty jak również jej wysokości od czego Sąd w niniejszej sprawie się uchylił, błędnie wyznaczając granice sprawy. Podniesiono też, że sąd powszechny w postanowieniu (...) odrzucił pozew o ustalenie wysokości opłat twierdząc, że sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych a sądy administracyjnej "z żelazną konsekwencją uchylają się od skontrolowania legalności opłat jak również ich wysokości". Taki stan jest zdaniem skarżącego "rażąco niekonstytucyjny i godzi w konstytucyjne prawo skarżącego do sądu". Art. 58 par. 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje merytoryczne rozpoznanie sprawy, w której sąd powszechny uznała się za niewłaściwy. Zdaniem skarżącego, mimo, że przepis dotyczy odrzucenia skargi to nieustosunkowania się do zarzutu związanego ze sposobem ustalania opłat jest swoistym "odrzuceniem skargi" w tym zakresie i stanowi rażące naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący zwrócił uwagę, że Rektor zatwierdził /a nie ustalił/ zarządzenie ustalające wysokość opłat za zajęcia dydaktyczne bez spełnienia przesłanki określonej w par. 9 powołanego wcześniej rozporządzenia, czyli nielegalnie. Nielegalne ustalenie opłat pociąga za sobą nieistnienie obowiązku uiszczenia opłaty a odmowa zwolnienia z niej jest nieważna
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianych przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia prawa procesowego nie wskazuje żadnego przepisu, który Sąd I instancji naruszył poza przepisem art. 58 par. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a./. Należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi nie odrzucił, a zawarty w skardze kasacyjnej wywód w tym zakresie dotyczący "swoistości odrzucenia skargi" poprzez nie zbadanie istnienia obowiązku uiszczania opłat za studia jest nieporozumieniem. Trybunał Konstytucyjny bowiem w wyroku z 8 listopada 2000 r., SK 18/99 - OTK 2000 nr 7 poz. 258 uznał konstytucyjność przepisów ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ i przepisów wykonawczych do tej ustawy w zakresie pobierania opłat za studia.
Zarzut naruszenia prawa materialnego jest zaś nie dość, że całkowicie nietrafny to w dodatku zupełnie pozbawiony uzasadnienia. Art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym stanowi, że uczelnia może uzyskiwać środki finansowe z opłat za "zajęcia dydaktyczne, z wyłączeniem zajęć dydaktycznych na studiach dziennych w uczelniach państwowych, chyba, że są powtarzane z powodu niezadowalających wyników w nauce". Oznacza to, że możliwe jest pobieranie opłat za zajęcia dydaktyczne na innych studiach niż dzienne, a więc również za zajęcia na studiach wieczorowych, na których studiował skarżący. Ponadto, nawet, gdyby studiował on na studiach dziennych, możliwe jest pobieranie opłat za powtarzanie roku. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił zarzutu naruszenia par. 9 i par. 11 rozporządzenia Rady ministrów z 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /Dz.U. nr 84 poz. 380 ze zm./, co uniemożliwia Sądowi związanemu granicami skargi rozpoznanie tego zarzutu. Można się jedynie domyślać, że skarżący próbuje wywieść, że Rektor ustalił opłaty za studia bez analizy planowanego kosztu zajęć. Jeżeli tak było w istocie to należało to w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazać. Na marginesie można zauważyć, że fakt braku powołania tytuły tego rozporządzenia może by odczytywany jako przejaw braku szacunku ze strony skarżącego i jego pełnomocnika dla Sądu.
Należy zauważyć, że zawarte w skardze kasacyjnej żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji albo ich uchylenia w kontekście podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania są niezgodne z przepisami p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem może orzekać w sprawie merytorycznie, jeżeli w sprawie występuje wyłącznie naruszenie prawa materialnego.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.