Wyrok NSA z 20 lipca 2004 r., OSK 650/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 20 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 2139/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Edward Janeczko, Zbigniew Rausz
Mariola Błaszczyk protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Powiatu O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie skargi na Starostę Powiatu O. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

J. S. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2139/03 odrzucającego jego skargę na uchwałę Rady Powiatu O. z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach sprawy.

Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 229 pkt 4 k.p.a. uznano za bezzasadną skargę J. S. i W. K. na działalność Starosty Powiatu O. J. S. wniósł do sądu administracyjnego skargę na powyższą uchwałę domagając się jej uchylenia. W motywach skargi zarzucił liczne - jego zdaniem - nieprawidłowości w pracy urzędników samorządowych i rządowych w sprawie "nielegalnie wykonanego otworu wiertniczego - studni wierconej (...) na działce nr [...] w S. Gm. T.".

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem skargi powszechnej jest obrona i ochrona różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Może ona w szczególności dotyczyć zaniedbania lub nienależytego wykonania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenia praworządności lub interesów skarżącego, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw (art. 227 k.p.a.).

Zasadą jest, że organem właściwym do rozpatrzenia i załatwiania skarg są organy wyższego stopnia lub organy sprawujące bezpośredni nadzór.

Do rozpatrywania skargi dotyczącej działalności zarządu powiatu i starosty, stosownie do treści art. 229 pkt 4 k.p.a., właściwa jest rada powiatu. Postępowanie skargowe wszczynane jest wyłącznie na skutek wniesienia skargi lub wniosku, postępowanie to nie może być wszczęte z urzędu.

Załatwienie skargi zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. następuje poprzez zawiadomienie o załatwieniu skargi. Zawiadomienie stanowi prawną formę działania, będącą czynnością materialno-techniczną, a więc taką czynnością, która skutki prawne wywołuje przez fakty (por. Czynności faktyczne administracji państwowej. Z. Kmieciak, SP-E t. XXIX, Łódź 1987, str.74-86).

Zawiadomienie takie zawiera informacje o czynnościach wewnętrznych organu załatwiającego skargę i ich rezultatach.

Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie nawet uchwały przez radę powiatu, w ocenie Sądu nie dawało podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do tego Sądu w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) gdyż nie mieści się ona i tak w szeroko określonej kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a zamieszczonej w zapisach art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Skarga kasacyjna zarzuciła temu postanowieniu naruszenie prawa materialnego tj. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, wobec przyjęcia, że brak jest podstawy do zaskarżenia uchwały rady powiatu oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że skarżący został pozbawiony możliwości kontroli działalności administracji, a tym samym poprzez pozbawienie skarżącego prawa do ochrony swojego interesu prawnego.

W związku z tym, skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, każdy czyj interes prawny czy uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i może tę skargę wnieść we własnym imieniu. Z przepisu tego wynika, że można zaskarżyć każdą uchwałę podjętą przez organ powiatu, jeżeli naruszony został interes prawny lub uprawnienie. Przy czym rada powiatu, zgodnie z art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym, jest upoważniona do podejmowania zarówno uchwał stanowiących akty prawa miejscowego, ale także do podejmowania innych uchwał.

Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo wskazał przepis art. 3 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uzasadniając swojego stanowiska co do braku kognicji Sądu w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 w/w ustawy, kontrola Sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty tych organów podejmowane z zakresu administracji publicznej.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wskazane w niej podstawy nie są zasadne.

Bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowa uchwała wyraża stanowisko Rady Powiatu O. rozpatrującej skargę powszechną J. S. wniesioną w trybie działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy więc wyjaśnić jaki charakter ma ta uchwała, bowiem od tego zależy możliwość zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

Zarówno powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 87 ust. 1 o samorządzie powiatowym, jak i korespondujący z nim przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnoszą się do aktów organów samorządu terytorialnego podejmowanych z zakresu administracji publicznej.

Tak jak to wskazano wyżej, kwestionowana uchwała stanowi załatwienie skargi przez właściwy organ. Zgodnie bowiem z art. 229 pkt 4 kpa, organem właściwym do rozpoznania skargi J. S. na działalność starosty była rada powiatu.

Podejmując więc decyzję w trybie skargowym, Rada Powiatu oceniała działalność starosty jako sui generis " zwierzchnik służbowy".

Wprawdzie przedmiotem tej oceny były czynności podejmowane przez starostę w sprawie przedstawionej w skardze m.in. J. S., a dotyczącej likwidacji otworu studni, która to sprawa jest z zakresu administracji publicznej, ale takiego charakteru nie ma już sama uchwała, która jak to wskazano wyżej - stanowi rozpoznanie skargi powszechnej w ramach podległości między organami samorządu powiatu. Zwłaszcza, że przepis art. 5 pkt 1 i 2 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje kognicji sądu administracyjnego w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organem administracji publicznej oraz wynikających z podległości służbowej.

W takiej sytuacji należy uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, iż uchwała Rady Powiatu rozpoznająca w trybie art. 229 pkt 4 kpa, skargę na działalność Starosty nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Z tych też względów Sąd na zasadzie art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.