Postanowienie NSA z 11 maja 2004 r., OSK 655/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 11 maja 2004r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. w Ż.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2004r. sygn. akt SA/Rz 1474/03 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi oraz o odrzuceniu skargi

Skład

Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz

Sprawa

w sprawie ze skargi S. w Ż. na uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nabycia urządzeń kanalizacyjnych postanawia 1) uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie 2) zasądzić od Gminy Ż. na rzecz skarżącego W. w Ż. kwotę 220 /dwieście dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

OSK 655/04

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1474/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu wniosku S. w Ż. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w Ż. z dnia [...] Nr [...] oraz odrzucił skargę.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd powołał się na to, że wnioskiem z dnia 2 października 2003 r. S. w Ż. wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Ż. podając, że uchybienie terminowi do wniesienia skargi było podyktowane błędnym rozumieniem przepisów odnoszących się do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Fakt ten zdaniem wnioskodawcy nie był przez niego zawiniony, co oznacza, że istnieją podstawy do przywrócenia terminu w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 29 września 2003 r. sygn. akt SA/Rz 174/03 odrzucił skargę na uchwałę jako wniesioną przedwcześnie.

Rozpatrując wniosek strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył przepis art. 86 (1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd na wniosek strony może przywrócić termin, jeżeli jego uchybienie nastąpiło bez winy strony. Pismo o przywrócenie terminu wnosi się do Sądu w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Warunkiem więc zastosowania wskazanej procedury jest wykazanie przez wnioskodawcę braku winy w tym, że nie dochował prawem przewidzianego terminu. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca powołał się "w istocie na nieznajomość prawa i tym faktem tłumaczy brak winy w złożeniu skargi z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu nieznajomość prawa nie jest okolicznością, która może skarżącego usprawiedliwić. Przeciwnie, nieznajomość prawa jest okolicznością, która wskazuje na winę wnioskodawcy, a nie na brak zawinienia." To, że dopiero w dniu 29 września 2003 r. z postanowienia Sądu skarżący dowiedział się o sposobie kwestionowania uchwały rady gminy nie może być podstawą do przywrócenia terminu. Skarżący nie przywołał bowiem żadnego innego faktu, który usprawiedliwiałby złożenie skargi po upływie około 10 miesięcy.

Na powyższe postanowienie W. w Ż. /dawniej S. w Ż./ reprezentowany przez radcę prawnego W. W.-K. wniósł "kasację", czyli w istocie skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa radcowskiego w postępowaniu kasacyjnym, zarzucając wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa procesowego, a to wobec błędnej oceny podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia skargi /art. 174 pkt 2 cyt. ustawy/.

Skarga nosząca datę 02.10.03 została wniesiona w czasie obowiązywania art. 35 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który nie zawiera jednoznacznego "bezpośredniego" uregulowania, "czytelnego dla stron postępowania", co do sposobu liczenia terminu do wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, natomiast kwestię tą kształtuje "polityka orzecznicza". Strona podniosła, że "Obowiązującym przepisem prawa nie jest orzecznictwo, ale konkretna norma prawna zawarta w obowiązującym akcie prawnym". Natomiast "interpretacja sądów orzekających, zdaniem wnioskodawcy nie może pozbawiać go prawa do obrony swoich interesów". Termin do wniesienia skargi /wynikający z orzecznictwa sądowego/, w sytuacji, gdy pierwsza skarga została uznana jako przedwczesna /odrzucona z powołaniem się na "ugruntowaną praktykę orzeczniczą", upłynął w czasie, gdy sprawa na skutek tej skargi zawisła przed Sądem oczekując na rozstrzygnięcie. Było to bezpośrednią przyczyną upływu terminu do wniesienia skargi i pozbawiło stronę prawa do obrony. W tej sytuacji strona zarzuca, że stanowisko Sądu narusza obowiązujący porządek prawny.

W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie i podnosi, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o bezskuteczności wezwania organu gminy do usunięcia naruszeń kwestionowaną uchwałą tego organu można mówić dopiero wówczas, kiedy organ gminy, który podjął daną uchwałę został wezwany przez podmiot do tego uprawniony i odmówił uchylenia bądź zmiany swojej uchwały, lub też w określonym terminie nie udzielił odpowiedzi.

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy ma zastosowanie przepis art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 11 maja 1995 r., którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu. Stanowisko to potwierdzają: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2002 r. sygn. akt III RN 52/02 /OSNP 2003/13/303, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 794/00, postanowienie NSA z dnia 7 października 1999 r. sygn. akt IV SA 992/99 i postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 1735/00, LEX nr 54157.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 173 (1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ od kończącego postępowanie w sprawie postanowienia przysługuje skarga kasacyjna, która w myśl art. 175 (1 tej ustawy powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego.

W niniejszej sprawie zaskarżeniu podlega postanowienie, które w punkcie pierwszym orzeka o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, zaś w drugim punkcie orzeka o odrzuceniu skargi na tą uchwałę. Postanowienie zawierające orzeczenie o odrzuceniu skargi niewątpliwie kończy postępowanie w danej instancji, przysługuje zatem od tego postanowienia skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Strona korzystając z przysługującego jej prawa wniosła skargę kasacyjną "kasację", sporządzoną przez radcę prawnego. Skarga kasacyjna została też oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 omawianej ustawy - zarzuca bowiem naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie w ocenie strony mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty te odnoszą się do pierwszego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, a to do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Orzeczenie to otworzyło Sądowi możliwość odrzucenia skargi.

Dokonując merytorycznej oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą należy zważyć, czy w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że z winy strony nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia skargi, wobec tego, iż jak wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, strona wykazała się nieznajomością prawa, czy też można byłoby uznać, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn nie zawinionych przez stronę.

Podstawową przy tym okolicznością, na którą zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej, jest to, iż strona faktycznie nie posłużyła się argumentem nieznajomości prawa, lecz w istocie podniosła zarzut braku wyraźnej, jednoznacznej regulacji ustawowej w kwestii terminu, jaki służy stronie do wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, co może być ocenione wyłącznie jako brak jej winy przy ustalaniu terminu przewidzianego do wniesienia skargi. Strona wnosząc skargę kierowała się dokonaną przez siebie gramatyczną wykładnią przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r. i dopiero z treści postanowienia Sądu z dnia 29 września 2003 r. uzyskała informację, że ze względu na "ugruntowaną praktykę orzeczniczą" termin ten liczy się odmiennie, niż w innego rodzaju sprawach.

W takim stanie faktycznym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że uchybienie przez stronę skarżącą terminu do wniesienia skargi nastąpiło z winy strony a to z powodu nieznajomości prawa. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy nieznajomością prawa, które zostało sformułowane w sposób nie nastręczający poważniejszych trudności w zrozumieniu jego treści i brakiem wiedzy o orzecznictwie sądów /Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego/, które dopiero drogą wykładni /napotykającej na trudności ze względu na dość poważne wątpliwości występujące przy stosowaniu niejasnych przepisów/ doprowadziło do wskazania, jak powinien być liczony termin do wniesienia skargi na uchwały jednostek samorządu terytorialnego. W każdym razie należy podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej co do tego, że poważne wątpliwości w stosowaniu prawa ze względu na jego niejasność czy nieprecyzyjność nie mogą szkodzić stronie w takim stopniu, jaki prowadzi do pozbawienia drogi sądowej. Z tej przyczyny, mając na uwadze wniosek strony o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 185 (1 ww. ustawy - o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 ww. ustawy oraz (14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz. 1349/.

Dodatkowo należy zauważyć, że wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2004 r. sądownictwa administracyjnego dwuinstancyjnego wymaga, aby w pierwszym rzędzie został rozpoznany wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia skargi, zaś dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia o odmowie uwzględnienia tego wniosku /wobec nie wniesienia w terminie zażalenia lub oddalenia zażalenia przez NSA/ sąd może wydać postanowienie o odrzuceniu skargi.