Wyrok NSA z 5 października 2004 r., OSK 673/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 5 października 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej "B." w S.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2984/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Zygmunt Niewiadomski
Mariola Błaszczyk protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi M. i K. R. oraz Spółki Akcyjnej "B." w S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza na rzecz Wojewody Mazowieckiego od "B." S.A. w S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i K. R. oraz Spółki Akcyjnej "B." S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce Akcyjnej "B." z siedzibą w S. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, przyłączami kanalizacji sanitarnej, przyłączem wodociągowym, kanalizacji deszczowej, zjazdem z ulicy [...] na działkach nr. geod. [...] i [...] przy ul. [...] w S. Odwołanie od tej decyzji wnieśli: S. S. M., G. K., T. S. oraz I. i J. G. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki wskazał na to, iż:

1/ projekt budowlany w części dotyczącej wysokości zabudowy nie jest zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, 2/ zaskarżona decyzja nie obejmuje określonych przyłączy, 3/ projekt zagospodarowania jest niezgodny z (39 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z 1994 r. pod względem bilansu terenu przeznaczonego pod zieleń i nie oznaczono drzew przewidzianych do zachowania, nie przewidziano placyków zabaw i. t. p., co jest niezgodne z (40 ust. 1 tych warunków, jak też nie przewidziano miejsc postojowych dla samochodów, niezgodnie z (18 ust. 1 warunków technicznych oraz nie zawarto w tym zakresie indywidualnej analizy w projekcie budowlanym, 4/ analiza zacienienia powinna obejmować również budynki mieszkalne S. S. M. zlokalizowane na wysokości ul. [...] w głębi działki - (13 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, 5/ nie przewidziano w projekcie technicznym odpowiedniego rozwiązania zapewniającego dostęp dla niepełnosprawnych, 6/ nie wykazano dokonania uzgodnień w zakresie możliwości włączenia projektowanego ciągu komunikacji wewnętrznej do istniejącego układu dróg wewnętrznych na działce sąsiedniej.

W skardze na powyższą decyzję M. i K. R. podnieśli, iż Wojewoda Mazowiecki nie doręczył im decyzji z dnia [...] maja 2002 r. oraz uniemożliwił im udział w postępowaniu odwoławczym, podczas, gdy mieli zamiar zgłosić wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej. Spółka Akcyjna "B." podniosła natomiast, iż nie są zasadne zarzuty postawione przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji organu I instancji, bowiem decyzja tego organu jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak też nie narusza wskazanych przez Wojewodę przepisów. Przepis (26 warunków technicznych wymaga jedynie, aby działki budowlane miały zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki, w zakresie bilansu terenu przeznaczonego pod zieleń nie uwzględniono, iż chodniki i ciągi pieszo-jezdne zostaną wykonane w formie płyt ażurowych z trawą, w sąsiedztwie znajduje się duży osiedlowy plac zabaw i przeprowadzono rozmowy dotyczącej korzystania z tego placu, w części podziemnej budynku są zlokalizowane miejsca postojowe ogólnie dostępne, brak podstaw do zobowiązania inwestora do oznaczenia drzew, które należy zabezpieczyć przed zniszczeniem, cały projektowany budynek ma charakter plombowy, nie naruszono więc (13 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych w zakresie analizy zacienienia, pochylnia dla niepełnosprawnych zostanie zrealizowana "poprzez ukształtowanie chodnika", nie wskazano podstaw do nałożenia obowiązku uzgodnień w zakresie włączenia ciągu komunikacji wewnętrznej do istniejącego układu dróg wewnętrznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przyjął, iż trafne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko co do tego, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż maksymalna wysokość zabudowy w pierzei ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wynosi 3 kondygnacje, to projekt budowlany nie może zawierać 5 kondygnacji. Bez zmiany decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na budynek o 5 kondygnacjach. Akceptacja Konserwatora Zabytków projektu budowlanego nie zmienia faktu, że jest on niezgodny z pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2001 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również słuszność stanowiska Wojewody Mazowieckiego w pozostałym zakresie.

Stwierdził, iż brak jest w projekcie budowlanym zaznaczenia pochylni dla osób niepełnosprawnych, zaś deklaracja, że zostanie ona wykonana jako odpowiednie ukształtowanie chodnika jest niewystarczająca. Garaż przewidziany w części podziemnej budynku ze względu na swoje przeznaczenie w sposób oczywisty nie może pełnić funkcji ogólnodostępnego miejsca postojowego. Ponadto deklaracja o prowadzeniu rozmów w sprawie korzystania z placyku zabaw na sąsiednim osiedlu jest niewystarczająca dla spełnienia wymogu z (40 warunków technicznych. Nie wykazano także spełnienia wymogów w zakresie bilansu terenu pod względem urządzenia zieleni, oznaczenia drzew przewidzianych do zachowania, analizy zacienienia oraz włączenia projektowanego układu dróg wewnętrznych do istniejącego na działce sąsiedniej, co jest wymagane art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./, jak też wadliwości związanej z pominięciem niektórych przyłączy.

Niesporny brak doręczenia M. i K. R. zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, skoro K. R. jest prezesem Spółki Akcyjnej "B." S. i skorzystał wraz z M. R. z możliwości wniesienia w terminie skargi do Sądu.

W końcowej części uzasadnienia Sąd przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt I SA 2127/98 /niepublikowany/, w którym Sąd wyraził pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy /art. 138 (2 kpa/ jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny /art. 138 (1 kpa/, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 (2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu ilość uchybień dostrzeżonych przez Wojewodę Mazowieckiego oraz ich rodzaj powoduje, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego znacznie wykraczającego poza zakres uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu. Całkowicie uzasadnione więc było rozstrzygnięcie Wojewody polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Akcyjna "B." w S. reprezentowana przez radcę prawnego A. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2002 r. jest niezgodny z decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi.

W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego.

W uzasadnieniu kasacji obszernie polemizuje się z poszczególnymi zarzutami postawionymi w decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w zaskarżonej decyzji, podzielającym słuszność rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

W szczególności wnosząca skargę kasacyjną Spółka twierdzi, iż wskazania decyzji o warunkach zabudowy odnoszą się do wytycznych konserwatorskich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z czym decydujące znaczenie ma fakt uzgodnienia projektu budowlanego z Konserwatorem Zabytków. Podobnie według strony wnoszącej skargę kasacyjną w zaskarżonym wyroku błędnie podzielono słuszność pozostałych argumentów Wojewody Mazowieckiego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik S.A. "B." w S. poparł skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte, zaś pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wyjaśnił przy tym, iż zaznaczenie na planie zagospodarowania działki drzew przewidzianych do zachowania wynika z treści (39 ust. 1 warunków technicznych, przewidującego obowiązek wykonania bilansu zieleni dla terenu pod zabudowę. Pełnomocnik uczestnika postępowania, S. S. M. w S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że analiza zacienienia nie uwzględnia budynków należących do tej Spółdzielni i z tej przyczyny oraz wobec nie wyjaśnienia w wymaganym zakresie kwestii urządzenia i korzystania z placyków zabaw, włączenia do systemu komunikacyjnego, miejsc postojowy - zaskarżony wyrok jest słuszny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim należy zauważyć. iż skarga kasacyjna stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być oparta na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na pierwszej przesłance, to jest na naruszeniu prawa materialnego, a to niewłaściwego zastosowania przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegającym na przyjęciu, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2002 r. jest niezgodny z decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze kasacyjnej zarzuca się ponadto, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z "przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi z 1994 r.".

Otóż ze znajdującej w aktach sprawy administracyjnej decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w części określającej warunki zabudowy wskazano wysokość zabudowy dla danego terenu, wprawdzie wspominając o wytycznych konserwatorskich, jednakże jednocześnie stanowiąc, że określona wysokość jest warunkiem zabudowy wynikającym z planu. Stąd niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego wymagający sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nieodpowiednio został sformułowany zarzut skargi kasacyjnej to jest przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2002 r. jest niezgodna z "przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi z 1994 r." Oczywiste jest, że mogło tu chodzić nie o niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, lecz o ewentualne naruszenie innych przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W zarzutach skargi kasacyjnej jednak nie wskazano takich przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dopiero twierdzi się, iż wymóg uwzględnienia określonych przyłączy nie wynika z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz strona spełniła wymagania przewidziane przepisami ((39 ust. 1 oraz 40 ust. 1 warunków technicznych, zaś przepis (8 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz. U. z 1998 r. Nr 140, poz. 906/, powołany w uzasadnieniu wyroku Sądu, "w sposób wyraźny nie nakazuje" oznaczenia w projekcie zagospodarowania działki drzew, które należy chronić przed zniszczeniem.

Wskazana wyżej treść skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, iż tylko zarzut naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego został postawiony prawidłowo, jednakże nie mógł być uznany za uzasadniony, w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie ocenił, że stanowisko Wojewody Mazowieckiego w kwestii niezgodności projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu.

Należy też mieć na uwadze, zwłaszcza ze względu na treść końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż ocenie legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podlegała decyzja kasacyjna organu wojewódzkiego, której istotą jest wskazanie organowi I instancji kierunku, w jakim organ ten powinien podjąć postępowanie wyjaśniające, jak to wynika z art. 138 (2 kpa, przeprowadzając postępowanie dowodowe ponownie w znacznej części. W postępowaniu tym będą uczestniczyły wszystkie strony postępowania, które mogą zgłaszać odpowiednie wnioski i uwagi oraz mają prawo korzystać z przewidzianych ustawą środków, w tym środków zaskarżenia. Nowa decyzja rozstrzygająca sprawę będzie też uwzględniać stan prawny oraz stan faktyczny obowiązujący w dacie orzekania.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.