Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., znak [...] Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Olsztyna z dnia [...] lutego 2002r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie doprowadzenia rozbudowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Olsztynie do stanu zgodnego z prawem. Wydane rozstrzygnięcia są rezultatem toczącego się postępowania w ramach nadzoru budowlanego zainicjowanego pismem właścicielki nieruchomości sąsiedniej – T. M. z dnia 2 września 1996r. Zarzuciła ona niezgodność z normami prawa budowlanego prowadzonej rozbudowy domu jednorodzinnego przez E. K., a następnie podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na rozbudowę, co spowodowało wznowienie postępowania w tej sprawie. Wznowione postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wojewodę Olsztyńskiego decyzji z dnia [...] maja 1997r., znak: [...], którą to decyzją uchylono decyzję organu I instancji oraz uznając, że zaistniała przesłanka wznowieniowa, także decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] grudnia 1994r., nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul. [...] w Olsztynie, polegającą na dobudowie tarasów, nadbudowie poddasza i innych zmian modernizacyjnych i umorzono postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na powyższa rozbudowę. Następnie T. i S. M. podjęli działania zmierzające do likwidacji przedmiotowej inwestycji twierdząc, iż została ona zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Po bezskutecznych wystąpieniach wnioskodawców, zapadł korzystny dla nich wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1998r., sygn. akt IV SAB 167/97 zobowiązujący organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji załatwiającej ich wniosek o doprowadzenie budynku przy ul. [...] w Olsztynie do stanu zgodnego z przepisami prawa. W konsekwencji wydana została decyzja Prezydenta Olsztyna z dnia [...] maja 1999 r., a następnie w trybie odwoławczym decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 1999r. uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i umarzająca postępowanie w pierwszej instancji. Powodem tego rozstrzygnięcia było naruszenie właściwości w świetle wynikającego z nowego ustawodawstwa stanu prawnego, zgodnie z którym wyodrębniono organy nadzoru budowlanego od organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2004r. (sygn. akt 2 IV SA 2179/02), ze skargi T i S. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił przywołaną na wstępie decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż nie można podzielić stanowiska organów nadzoru budowlanego, że sprawa rozbudowy budynku przy ul. [...] w Olsztynie została rozstrzygnięta przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, poprzez niezgłoszenie przez nie sprzeciwu od dokonanego przez inwestora zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w dniu 20 czerwca 1997r. Błędne rozstrzygnięcie polegało w ocenie Sądu na przyjęciu, iż brak takiego sprzeciwu oznacza wyrażenie zgody na użytkowanie obiektu. Z akt sprawy nie wynikało, aby wydane były decyzje administracyjne zmierzające do legalizacji prowadzonej rozbudowy, natomiast dało się z nich ustalić, iż zgłoszenie zakończenia robót nastąpiło po uchyleniu pozwolenia na budowę decyzją Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] maja 1997r. Oznacza to, że sprawa prowadzenia prac bez pozwolenia na budowę oraz ewentualnej wadliwości zgłoszenia ich zakończenia, nie została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu przed organami administracji. W konkluzji Sąd I instancji ustalił, że ponowne rozpatrzenie sprawy może nastąpić poprzez wydanie stosownych decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane, albo prowadzących do wydania nakazu rozbiórki, przy czym należy rozważyć zarzuty dotyczące zachowania przez inwestora warunków technicznych, w tym zacienienia oraz wymaganych prawem odległości.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W skardze zarzucił sądowi pierwszej instancji, iż ten zastosował błędną wykładnię art. 54 Prawa budowlanego, co stanowi naruszenie prawa materialnego oraz "naruszenie prawa procesowego poprzez przyjęcie, że organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a.". W skardze podniesiono również, iż konstrukcja prawna zgłoszenia zakończenia budowy (a właściwie niewyrażenia sprzeciwu przez właściwy organ co do tego zgłoszenia), jest nieokreślona w przepisach prawa, jednakże powinno się je traktować, jako jedną z możliwych, obok decyzji administracyjnej, form załatwienia sprawy. To zaś przemawiałoby za poglądem, iż organy nadzoru budowlane są związane stanowiskiem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wyrażonego poprzez jego "milczenie", co prowadzi do wniosku, iż jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest wówczas umorzenie postępowania administracyjnego.
Na powyższą skargę kasacyjną wnieśli odpowiedź T. i S. M., wnosząc o jej oddalenie. W odpowiedzi podnieśli oni, iż nie brali czynnego udziału w postępowaniu przed organami administracji, jak również zarzucili organom pomylenie pojęć nasłonecznienia od zapewnienia światła naturalnego ich nieruchomości. Jednocześnie podkreślili, że nie sposób uznać za zgodną z prawem rozbudowę budynku w sytuacji, gdy przed udzieleniem zgody na użytkowanie zostało uchylone pozwolenie na budowę. Tym samym T. i S. M. kwestionują trafność argumentacji prezentowanej przez organ administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują Sąd przystąpił do oceny podstaw kasacji.
Podstawy kasacyjne przytoczone w skardze Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim nie można podzielić głównego zarzutu skargi kasacyjnej: naruszenia, zaskarżonego wyrokiem, art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię. Stosownie do brzmienia art. 54 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można było przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Co prawda inwestorka E. K. dokonała w dniu 20 czerwca 1997r. zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy rozbudowie budynku, o którym mowa, a organ administracji publicznej ówcześnie właściwy w sprawie zgłoszenia ewentualnego sprzeciwu, sprzeciwu takiego nie zgłosił to – jak zasadnie wywodzi Sąd w zaskarżonym wyroku – nie można z tego wyprowadzać wniosku, że zgłoszenie to było równoznaczne z wyrażeniem zgody na przystąpienie do użytkowania obiektu. Uwadze organów nadzoru budowlanego orzekających w sprawie umknął fakt, iż w dacie dokonywania zgłoszenia zakończenia robót budowlanych nie było już w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na wykonanie tych robót. Jeżeli tak to w/w zgłoszenie inwestorki trudno uznać za skutecznie dokonane. To zaś zobowiązywało organy nadzoru budowlanego, w tym skarżącego Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do rozważenia skutków prawnych tego stanu rzeczy, w szczególności ustalenia czy decyzja uchylająca pozwolenie na rozbudowę obiektu mieszkalnego inwestorki miała walor ostateczności i czy inwestorka wykonała roboty budowlane dysponując jeszcze ostateczną decyzją o pozwoleniu na rozbudowę obiektu czy też wykonała je po uchyleniu pozwolenia w warunkach samowoli budowlanej. Ustalenie tych okoliczności nie może pozostawać bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie i zasadnie zostało przez Sąd uznane za wymagające ustalenia i jednoznacznego wyjaśnienia.
Nie można tego zalecenia Sądu traktować, jak zdaje się to czynić strona skarżąca, w kategoriach podejmowania działań za ówcześnie właściwy w sprawie organ – Prezydenta Miasta Olsztyna, ale należało to rozumieć jako obowiązek uzupełnienia postępowania dowodowego w omówionym wyżej zakresie.
Usprawiedliwionych podstaw nie znajduje też drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie przepisów prawa procesowego poprzez przyjęcie, że organy naruszyły art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba w tym miejscu stwierdzić, że Sąd nie stosował tych przepisów, a strona skarżąca nie wskazuje, wbrew wymogowi ustawowemu, konkretnego przepisu prawa procesowego naruszonego przez Sąd, ale nawet zakładając, że w istocie strona skarżąca zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów Kpa przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, to w świetle powyższych ustaleń i wyżej dokonanego wywodu, nie można podzielić tego zarzutu. Dokonane ustalenia w sprawie były wystarczające do podjęcia zarówno zaskarżonego wyroku jak i wcześniejszego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.