Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałą Nr VII/46/03 z dnia 28 marca 2003r. Rada Miejska w Halinowie odrzuciła protest A. L. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Okuniew. W wystąpieniu kwestionującym ustalenia projektu planu A. L. domagał się przeznaczenia jego działki nr [...], położonej w Okuniewie przy ulicy [...] na cele "działalności gospodarczej (budowlano-przemysłowe)". Ustosunkowując się negatywnie do tego wystąpienia Rada Miejska w Halinowie wskazała w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały na sąsiedztwo przedmiotowej działki z obszarem leśnym i terenami użytków rolnych "o szczególnych walorach przyrodniczych i krajobrazowych". Ponadto zwróciła uwagę, że wprowadzenie dodatkowych funkcji "produkcyjnych" może pogorszyć warunki użytkowania terenów "o funkcji mieszkaniowej" i nie jest uzasadnione, a gmina ma obowiązek dbać o jakość środowiska naturalnego i zgodność ze "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Halinów".
W skardze do sądu administracyjnego na w/w uchwałę Rady Miejskiej w Halinowie A. L. nie zgodził się z odmową przeznaczenia jego działki na cele przemysłowe. Zdaniem skarżącego argumenty dotyczące szczególnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych konkretnego terenu nie są zasadne. Na obszarze tym nie ma bowiem parku krajobrazowego, a wskazywany las to tylko kilkuhektarowy areał. Stanowisko Rady Miejskiej w Halinowie nie jest też racjonalne – zdaniem skarżącego – ze względu na potrzebę rozwoju drobnego przemysłu i brak w okolicy producentów rolnych.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Halinowie wniosła o jej odrzucenie podnosząc, iż na uchwałę o odrzuceniu protestu (w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Nadto wskazała, że odmowa uwzględnienia postulatu skarżącego jest uzasadniona działaniem gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, dokonanego z zachowaniem procedury planistycznej. Według Rady Miejskiej w Halinowie skarżący nie wykazał w sprawie naruszenia jego interesu prawnego, a chronił jedynie swój interes faktyczny. Nawet gdyby przyjąć, że interes prawny skarżącego chroniony był przepisami Kodeksu cywilnego, to nie nastąpiło naruszenie tego interesu skoro brak uwzględnienia żądań skarżącego mieścił się w ramach uprawnień planistycznych gminy i nie naruszył uprawnień skarżącego wynikających z jego uprawnień właścicielskich.
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2004r., sygn. akt IV SA 1695/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Rada Miejska w Halinowie podejmując tę uchwałę naruszyła prawo poprzez błędne zakwalifikowanie wystąpienia skarżącego, kwestionującego ustalenia projektu planu odnośnie jego działki nr [...] jako protest, a nie zarzut. Sąd uznał za bezsporne, iż wywołujące sprzeciw skarżącego ustalenia projektu planu dotyczą gruntu stanowiącego jego własność, co oznacza, że wprowadzenie ograniczeń w dysponowaniu nieruchomością, do której skarżący posiada tytuł prawny i ustalenie przeznaczenia terenu wbrew woli właściciela, stanowi naruszenie jego prawa.
Z powyższego wynika – stwierdził Sąd – że wystąpienie skarżącego winno być potraktowane jako zarzut. W myśl bowiem art. 24 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r, o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia świadczy o tym, że wystąpienie kwestionujące ustalenia projektu planu miało charakter zarzutu. Błędne zakwalifikowanie środka wnoszonego przeciwko projektowi planu nie może być traktowane jako nieistotne tylko naruszenie prawa i powoduje wadliwość podjętej uchwały prowadzącą do konieczności stwierdzenia jej nieważności. Inne są bowiem kryteria oceny zasadności protestu, a inne zarzutu i nie można wykluczyć, że ustosunkowanie się radnych do środka wniesionego przez skarżącego byłoby odmienne, gdyby mieli oni świadomość, że mają do czynienia z zarzutem, a nie protestem.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w Halinowie, reprezentowana przez radcę prawnego A. U. Skarżonemu wyrokowi pełnomocnik Rady Miejskiej zarzuciła:
- naruszenie prawa materialnego przez oczywiste naruszenie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w szczególności art. 101, oraz art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki w Warszawie stanowiska, że podjęta uchwała Rady Miejskiej w Halinowie narusza obowiązujące prawo,
- naruszenie przepisów postępowania przez nie sprawdzenie warunków formalnych dopuszczenia skargi, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując powyższe naruszenia prawa, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie w całości i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie kwestionując przywołanego w uzasadnieniu stanowiska Sądu, popartego orzecznictwem w kwestii właściwej kwalifikacji pisma skarżącego, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że podjęta uchwała dotyczy rozpatrzenia protestu i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. W związku z powyższym kwestionowanie tej uchwały niezależnie od wskazanych uchybień może odbywać się wyłącznie w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dn. 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Oznacza to, że można zaskarżyć uchwałę organów gminy dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
W skardze podnosi się, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wezwał Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym biorąc pod uwagę rozpatrzenie jego wniosku jako protestu Rada podjęła uchwałę o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, nie będąc zobligowana do wstrzymania tych czynności z uwagi na wniesioną skargę.
W konkluzji wnosząca skargę kasacyjną stwierdza, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oczywiście narusza prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartym w skardze, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania (art. 183 § 2 w/w ustawy). Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Halinowie.
Strona skarżąca podnosi w istocie jeden zarzut: rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 28 marca 2003r. o odrzuceniu protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Okuniew, bez wcześniejszego spełnienia przez skarżącego wymogu wezwania Rady do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Co prawda strona skarżąca formułuje nadto zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 23 i 24 znajdującej zastosowanie w sprawie, a już nieobowiązującej, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ale w uzasadnieniu zdaje się od tego zarzutu odstępować, podzielając argumentację Sądu, orzekającego w sprawie, o potrzebie kwalifikacji uwag wniesionych do projektu planu miejscowego odpowiednio do kategorii protestów i zarzutów w zależności od tego czy wnoszący uwagi jest czy też nie jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Niezależnie zatem czy twierdzenia strony skarżącej w tej mierze zostały zinterpretowane zgodnie z jej intencjami czy też nie, nie ulega wątpliwości, w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (przywołanego w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku), znajdującego podstawy w regulacjach art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli skarżący był w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym przedmiotowym projektem planu, co w niniejszej sprawie w świetle jej materiałów jest okolicznością bezsporną, to uwagi wniesione przez niego do projektu tego planu winny być zakwalifikowane przez Radę Miejską w Halinowie do kategorii zarzutów i jako zarzut, a nie protest winny być rozpoznane.
Jeżeli tak to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przystępując do rozpoznania skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Halinowie o odrzuceniu jego uwag do przedmiotowego projektu planu winien przesądzić z jakiego rodzaju uchwałą rady ma do czynienia: o odrzuceniu protestu czy też odrzuceniu zarzutu. O istocie (charakterze prawnym) uchwały rady gminy nie przesądza bowiem jej nazwa, a treść. Zasadnie zatem Sąd stanął na stanowisku – choć tego wyraźnie nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku – że zaskarżona uchwała była w istocie uchwałą o odrzuceniu zarzutu (a nie odrzuceniu protestu jak to wynika z jej nazwy) i jako taka winna spełniać wymogi dla niej przewidziane w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli tak to, mając na uwadze, iż uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była uchwałą szczególną, regulowaną przepisami art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącymi lex specialis w stosunku do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wymóg wezwania rady gminy do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, jako warunek dopuszczalności skargi, nie miał zastosowania do uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając to wszystko na uwadze należało uznać, iż podstawy skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Halinowie nie mają usprawiedliwionych podstaw i orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.