Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 1998r. nr [...], Prezydent Wrocławia ustalił, na wniosek "E." - M. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie pawilonu handlowego "E." zlokalizowanego przy ul. [...] we Wrocławiu. Decyzja ta była dwukrotnie zmieniana w trybie art. 155 Kpa: decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 1999r., nr [...] - w przedmiocie zakresu samej inwestycji oraz decyzją z dnia [...] lipca 1999r., nr [...] w kwestii zmiany jej obowiązywania poprzez przedłużenie jej ważności do dnia 31 lipca 2000r. Rozstrzygnięcia powyższe, jako że nie zostały zaskarżone zwykłym środkiem prawnym, stały się ostateczne.
Pismem z dnia 2 kwietnia 2001r. strona postępowania zakończonego decyzją z dnia 27 lipca 1998r. - S. M. W.-P. we Wrocławiu, zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 1999r., podnosząc, iż decyzją tą dokonano zmiany decyzji "pierwotnej" w trybie art. 155 Kpa, bez uzyskania jej zgody na taką zmianę. Do powyższego wniosku ustosunkował się inwestor, wskazując, że charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przemawia za uznaniem, że prawa z takiej decyzji nabywa jedynie wnioskodawca, na rzecz którego jest ona wydana w związku z czym, jedynie tej strony zgoda jest wymagana w przypadku jej zmiany w trybie art. 155 Kpa.
Decyzją z dnia [...] października 2001r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 1999r. Kolegium uznało, że brak zgody SM W.-P. przesądza o rażącym naruszeniu prawa, jednakże dostrzegło z urzędu inną przesłankę przemawiającą za wadliwością tej decyzji, mianowicie nienależyte umocowanie pełnomocnika inwestora - M. W., który wystąpił w jego imieniu z wnioskiem o przedłużenie ważności decyzji z dnia [...] lipca 1998r. Polemikę z uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia podjął we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. K., reprezentowany przez adw. J. G. We wniosku powyższym wyrażono przekonanie, iż do zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 155 Kpa nie była konieczna zgoda innych stron, poza inwestorem, albowiem decyzja ta nie rodzi dla nich żadnych praw ani obowiązków. Chybiony jest także argument o wadliwości umocowania M. W. przez inwestora, skoro z wykładni językowej pełnomocnictwa wynika, iż jest on ustanowiony pełnomocnikiem jako osoba fizyczna, a nie Spółka, której jest prezesem. Ponadto, w przekonaniu inwestora, skoro upoważnienie obejmowało prowadzenie spraw związanych ze sporządzeniem, uzgodnieniem i zatwierdzeniem dokumentacji projektowanej inwestycji, to w sposób dorozumiany obejmowało także wystąpienie o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (lub jej zmiany). Decyzją z dnia [...] lutego 2002r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2001r.
Na powyższą decyzję inwestor złożył skargę do sądu administracyjnego. W skardze przedstawił podobną argumentację, jak we wcześniejszych pismach kierowanych do organu administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podtrzymało swoje stanowisko. Z kolei inwestor w piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2004r. podkreślił, powołując się na wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1904/00, iż wymóg uzyskania zgody przy zastosowaniu przepisu art. 155 Kpa nie dotyczy każdej strony w rozumieniu art. 28 Kpa, lecz tylko tej strony, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. W przekonaniu inwestora SM W.-P. żadnego prawa z decyzji uzyskanej na wniosek M. K. nie nabyła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 lutego 2004r., sygn. akt II SA/Wr 1108/02 oddalił skargę M. K. W uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, iż zmiana decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu dotyka praw S., zatem całkowite pominięcie jej w postępowaniu w tym przedmiocie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem art. 155, 61 § 4 i 10 Kpa. Niezależnie od powyższego, Sąd podzielił twierdzenia organu o niewłaściwym umocowaniu M. W. do ubiegania się w imieniu strony skarżącej o wydanie decyzji w trybie art. 155 Kpa. Skoro bowiem upoważnienie to zostało sporządzone na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, to nie mogło obejmować wstępnej fazy procesu inwestycyjnego, jaką jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też brak było wniosku należycie umocowanego podmiotu do wydania decyzji w trybie art. 155 Kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 135 § 1 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi na wadliwą decyzję administracyjna i przyjęcie poglądu, o którym mowa wyżej, a nadto poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń w sprawie umocowania do występowania w imieniu skarżącego w postępowaniu o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji.
Zaprezentowana argumentacja powtórzyła w zasadzie wcześniejsze zarzuty. Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymało swoje stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania.
Podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej strony skarżącej nie są usprawiedliwione.
Przede wszystkim Sąd nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 46 ust. 2 obowiązującej w dacie orzekania w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo zinterpretował normę art. 46 ust. 2 w/w ustawy, zasadnie stając na stanowisku, iż nie tworzy ona podstawy prawnej do zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, również wówczas gdy decyzja ta została wydana na wniosek osoby nie będącej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Stosownie do regulacji art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, o ile w sprawie zachodzą przesłanki określone w tym artykule, jednak za zgodą strony. Bezsporne w sprawie rozpoznawanej przez Sąd jest fakt, iż stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji była S. M. W.-P. - użytkownik wieczysty nieruchomości, na której inwestycja mogłaby być zlokalizowana. Zgodzić się trzeba z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, że określone prawa z w/w decyzji wynikają nie tylko dla jej wnioskodawcy ale także dla S.. Zarówno bowiem w literaturze przedmiotu jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że nabycie prawa z decyzji jest tożsame z korzyścią jaką strona osiąga pod względem prawnym w załatwieniu sprawy decyzją ostateczną (zob. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 6 wydanie, Warszawa 2004, s. 682 i 694). Korzyścią tą dla S. M. W.-P. wynikającą z przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego może być, obok podnoszonego w zaskarżonym wyroku prawa do działań na rzecz znoszenia uprawnień inwestycyjnych wnioskodawcy decyzji, stabilizacja sfery prawnej ukształtowanej w wyniku konkretyzacji prawa wnioskodawcy. I nie zmienia tego fakt, iż przedmiotowa decyzja może być wydana wielu wnioskodawcom. Zawsze bowiem będzie następowała stabilizacja sfery prawnej zainteresowanej S. w ramach poszczególnych stosunków materialnoprawnych.
Jeżeli tak, to Sąd orzekający w sprawie zasadnie stanął na stanowisku, że niekwestionowany w sprawie brak zgody w/w S. na zmianę przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 Kpa jest przeszkodą do dokonania takiej zmiany, równie zasadnie uznając, że dokonanie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez zgody wymaganej w niniejszej sprawie, jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Co do zaś drugiej grupy zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie przez Sąd orzekający w sprawie sprzecznych ustaleń, to w świetle wyżej dokonanego wywodu trzeba uznać, iż dokonane ustalenia były wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej na tyle wystarczające, że mogły stanowić podstawę do podjęcia zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji na znaczeniu tracą kwestie związane z brakiem należytego umocowania do występowania w sprawie w imieniu skarżącego, choć podzielić trzeba stanowisko co do niewłaściwego umocowania M. W. do ubiegania się w imieniu strony skarżącej o zmianę przedmiotowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 155 Kpa. Ale trzeba też podnieść, że jeżeli nawet umocowanie dla wyżej wymienionego nie obejmowało możliwości reprezentowania inwestora w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor twierdził coś innego, to zadaniem organu administracji właściwego w sprawie było jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii (zwrócenie się w tej mierze do inwestora).
Mając to wszystko na uwadze, orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.