Uzasadnienie
OSK 682/04
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2002 r. Nr 52/02 w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że orzekający w postępowaniu administracyjnym nadzorczym organ pierwszej instancji /Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim decyzją z dnia 11 października 2001 r. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania segmentu mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że nastąpiła zmiana użytkowania z mieszkalnej na biurową, jednakże wobec tego, że inwestor złożył oświadczenie, że zaprzestał działalności w budynku, zaś wizja lokalna potwierdziła, że jest on użytkowany na cele mieszkalne, orzeczono o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Decyzję tą, po rozpoznaniu odwołania E. K., utrzymał w mocy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła E. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania wobec nie przeprowadzenia stosownych dowodów oraz nie powiadomienia jej o dokonywanych czynnościach a także twierdząc, że działalność sprzeczna z przeznaczeniem budynku trwa nadal.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną stwierdzając w pierwszym rzędzie, iż E. K. ma interes prawny w sprawie, pomimo, że nie jest właścicielką nieruchomości. W ocenie Sądu niewątpliwe jest, że nie tylko właściciel nieruchomości sąsiedniej, w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, ma interes prawny, ale także użytkownik wywodzący swój tytuł z cywilnoprawnej umowy użytkowania oraz ograniczonych praw rzeczowych do gruntu, wynikających z realizacji posiadania. Tak rozumiany interes prawny znajduje ochronę w "przepisach kodeksu cywilnego /np. art. 144 kc/, co potwierdza według Sądu uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 1975 r. III CRN 42/58. Skarżąca nadto realizuje uprawnienia syna wynikające z udzielonego przez niego upoważnienia do podjęcia wszelkich działań zmierzających do zachowania wartości nieruchomości, w tym uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych.
Po przesądzeniu, że skarżąca ma interes prawny w sprawe Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji i stwierdził, że postępowanie administracyjne narusza art. 10 kpa wobec braku zapewnienia skarżącej możliwości brania czynnego udziału w dokonywanych przez organy czynności dowodowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o. o. [...] reprezentowana przez adwokata J. Z., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając wydanie tego wyroku z naruszeniem art. 145 (1 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 50 (1 i art. 145 ust. 1 lic t ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ze względu na uchylenie zaskarżonej decyzji podczas gdy Sąd powinien skargę oddalić, a także naruszenie art. 144 kc poprzez jego błędne zastosowanie i w związku z tym przyjęcie, że skarżąca E. K. ma własny interes prawny w sprawie.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazuje się przede wszystkim, iż nie wskazano konkretnego przepisu, z którego by wynikał interes prawny w sprawie E. K. a jedynie ogólnie "przepisy kodeksu cywilnego /np. art. 144 kc/", podczas gdy z tego artykułu taki interes prawny nie wynika. Skarżąca występowała we własnym imieniu podczas gdy w sprawie interes prawny ma właściciel nieruchomości – M. K.. Ponadto nie są prawdziwe zarzuty dotyczące ograniczenia udziału E. K., gdyż była ona zaznajamiana z materiałami zgromadzonymi w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie, którą rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kluczową kwestią było, czy E. K., która zainicjowała postępowanie administracyjne, a następnie wniosła skargę do Sądu, jako użytkownik nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wnoszącej skargę kasacyjną /a której zarzucono zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego/, faktycznie ma interes prawny do przedstawiania swoich żądań przed organem administracji, a następnie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że E. K. nie jest pełnomocnikiem właściciela nieruchomości /M. K. - jej syna/, lecz jako użytkownik a nadto osoba przedkładająca pismo określone jako "upoważnienie", ma w sprawie własny interes prawny. Jako materialno-prawną podstawę do uznania, że taki interes prawny E. K. ma w sprawie, Sąd powołał ‘kodeks cywilny", zaś bardziej szczegółowo wskazał, że chodzi o art. 144 kc.
Podniesienie więc w skardze kasacyjnej zarzutu odnoszącego się do błędnej wykładni "kodeksu cywilnego", a w szczególności "art. 144 kc" już powoduje, że skarga kasacyjna została oparta na odpowiedniej podstawie prawnej /art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa".
Kwestia właśnie, czy E. K. ma, czy też nie ma własnego interesu prawnego w sprawie, jest kluczową i przesądza w ogóle o tym, jak to prawidłowo podnosi się w skardze kasacyjnej, czy Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny zgodności z prawem /ustawą Prawo budowlane/, zaskarżonej decyzji. Ustalenie bowiem, że E. K. nie ma interesu prawnego w sprawie a pomimo to wnosi skargę do sądu administracyjnego kwestionując korzystne dla inwestora rozstrzygnięcie wynikające z decyzji administracyjnej, powinno powodować oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonej decyzji z określeniem wskazań co do dalszego postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego.
Przechodząc do oceny, czy skarga kasacyjna w oznaczonym wyżej zakresie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie, należy rozważyć, czy wskazana w zaskarżonym wyroku podstawa prawna - "kodeks cywilny /art. 144 kc/" w związku z umową zawartą przez E. K. z właścicielem nieruchomości – M. K. oraz udzielonym jej "upoważnieniem" uprawnia do przyjęcia, że E. K. ma w sprawie interes prawny w znaczeniu prawa materialnego /prawa cywilnego/.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku również wskazuje się też, iż kwestią zasadniczą jest, czy E. K. ma legitymację do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, a także na to, że pojęcie interesu prawnego ma charakter materialno-prawny. Nie ulega przy tym wątpliwości dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości a jedynie "stale użytkuje" tą nieruchomość na podstawie umowy użytkowania zawartej z właścicielem. Sąd przyszedł do przekonania, że przymiot strony, o którym mowa w art. 28 kpa polegający na posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku, "ma niewątpliwie nie tylko właściciel nieruchomości sąsiedniej, ale także jej użytkownik wywodzący swój tytuł z cywilnoprawnej umowy użytkowania oraz ograniczonych praw rzeczowych do gruntu wynikających z realizacji posiadania". Tak rozumiany interes prawny znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego /np. art. 144 kc/. Interes prawny skarżącej wynika też zdaniem Sądu z udzielonego przez właściciela "upoważnienia do podjęcia wszelkich działań zmierzających do zachowania wartości nieruchomości, w tym uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych."
W związku z takim poglądem co do rozumienia interesu prawnego jako kategorii prawno-materialnej, wynikającej przede wszystkim z "kodeksu cywilnego", a w tym z art. 144 kc a nadto wywiedzenie, że użytkownik a nie tylko właściciel nieruchomości /a więc w istocie użytkownik obok właściciela/, ma interes prawny w administracyjnej sprawie budowlanej konieczne jest dokonanie gruntownych rozważań co do znaczenia przepisów prawa cywilnego /kodeksu cywilnego/ oraz ich związku z prawem administracyjnym oraz postępowaniem administracyjnym w kwestii ustalenia interesu prawnego w sprawach wynikających ze stosowania ustawy - Prawo budowlane.
Otóż nie może budzić wątpliwości, iż interes prawny w sprawie budowy lub użytkowania obiektów budowlanych ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej i to z tymi zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie swojego prawa przez właściciela /użytkownika wieczystego/ sąsiedniej nieruchomości. Treść własności określa art. 140 kc stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 kc do uczestniczenia jako strona /art. 28 kpa/ w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości /sposób korzystania z niej/, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.
W sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku z zawarciem przez właściciela nieruchomości umowy użytkowania z inną osobą – E. K., pojawił się problem, czy ta umowa w świetle przepisów kodeksu cywilnego umożliwia uczestnictwo użytkownika w postępowaniu administracyjnym a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego zamiast właściciela lub też niezależnie od jego udziału.
Podstawową zatem kwestią jest, czy prawo do takiego udziału w sprawie administracyjnej dają ogólnie wskazane przez Sąd "przepisy kodeksu cywilnego", a w szczególności przepis art. 144 kc.
Przede wszystkim konieczne jest ustalenie, jaki jest charakter umowy zawartej przez właściciela z osobą określaną jako "użytkownik".
Stosownie do art. 245 (1 kc oświadczenie właściciela, który ustanawia prawo użytkowania jako ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości wymaga formy aktu notarialnego. Dla ustanowienia użytkowania nie jest więc wystarczające zawarcie umowy określającej warunki uzgodnione przez strony tej umowy. W niniejszej sprawie nie wykazano, że wymagane przepisem art. 245 (1 kc dla ważności ustanowienia użytkowania oświadczenie właściciel nieruchomości złożył w formie aktu notarialnego lecz została dołączona do akt sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jedynie umowa użytkowania zawarta w dniu 15 marca 1996 r. w formie pisemnej. Nie można więc zasadnie twierdzić, że przedmiotowa nieruchomość została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym - użytkowaniem, na rzecz E. K., bez uprzedniego ustalenia, czy oświadczenie właściciela zostało złożone w formie aktu notarialnego. W przeciwnym bowiem razie prawo korzystania rzeczy /nieruchomości/ przez E. K. może być określone jako posiadanie zależne, to jest faktyczne władanie rzeczą /korzystanie z niej/ lecz nie w formie ograniczonego prawa rzeczowego /użytkowania/.
W myśl art. 252 kc rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków. Treścią użytkowania jest więc prawo korzystania z cudzej rzeczy i czerpania z niej pożytków, z czym wiążą się określone konsekwencje w stosunkach pomiędzy właścicielem i użytkownikiem wynikające bądź to z samej ustawy /kc/, bądź z umowy użytkowania, którą strony ukształtowały wzajemne relacje.
W myśl art. 261 kc jeżeli osoba trzecia dochodzi przeciwko użytkownikowi roszczeń dotyczących własności rzeczy, użytkownik powinien niezwłocznie zawiadomić o tym właściciela. W doktrynie wskazuje się, iż obowiązek określony tym przepisem należy rozumieć szeroko w tym sensie, że zawiadomienie dotyczy nie tylko sytuacji, kiedy osoba trzecia domaga się wydania rzeczy bądź zapłaty wynagrodzenia za korzystanie, ale także sytuacji, kiedy dotyka praw związanych z własnością. Jedną z typowych sytuacji wymienionych w Komentarzu do Kodeksu cywilnego pod redakcją K. Pietrzykowskiego, Tom I str. 468-469 Wyd. C.H. BECK Warszawa, 1997 r. jest obowiązek użytkownika powiadomienia właściciela nieruchomości o powzięciu wiadomości co do opracowania planów zagospodarowania przestrzennego, z którymi wiąże się zmiana przeznaczenia terenu, gdyż plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą prawa własności stanowiąc o sposobach korzystania z rzeczy. Analogiczna sytuacja występuje wówczas, gdy użytkownik poweźmie wiadomość o takich działaniach właściciela sąsiedniej nieruchomości, które ze względu na zakres prowadzonych przez niego robót budowlanych oraz sposobu użytkowania, mogą dotyczyć prawa własności podmiotu, który ustanowił prawo użytkowania na swojej nieruchomości na rzecz innej osoby. Oznacza to, że użytkownik nieruchomości nie ma co do zasady własnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej budowy i sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiedniej.
Władanie rzeczą w sytuacji, gdy nie ustanowiono w istocie użytkowania, bowiem brak jest złożonego w formie aktu notarialnego oświadczenia właściciela nieruchomości, jest posiadaniem zależnym, które jest podporządkowane właścicielowi jako posiadaczowi samoistnemu, bowiem posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne /art. 337 kc/.
Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, iż umowa użytkowania została poprzedzona oświadczeniem właściciela złożonym w formie aktu notarialnego, zaś z treści tej umowy, zawartej pomiędzy W. K. /właścicielem/ i E. K./, określaną w umowie jako /użytkownik/ wnika w sposób nie budzący wątpliwości, że E. K. korzysta z nieruchomości, jednakże przykładowo "o stwierdzonej potrzebie nakładów lub robót", powinna zawiadomić właściciela, ma też mieć "udział w nadzorze nad budową i utrzymaniem nieruchomości, oraz powiadomić właściciela niezwłocznie o roszczeniach osoby trzeciej". Wszystko to wskazuje na brak woli właściciela w przeniesieniu na E. K. takich praw, które mogłyby być uznane jako kreujące jej interes prawny /a nie tylko interes faktyczny/ w sprawie budowlanej dotyczącej sąsiedniej nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe okoliczności orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wskazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny materialno-prawna podstawa uznania, iż E. K. ma przymiot strony nie jest właściwa, jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, a ponadto stwierdzenie, że skarżąca ma w sprawie własny /niezależny od właściciela/ interes prawny jest przedwczesne, nie poprzedzone szczegółową analizą stanu faktycznego i prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przede wszystkim Sąd nie może swojego stanowiska w kwestii uznania prawa strony do wniesienia skargi opierać na tak ogólnie wskazanej podstawie jak "przepisy kodeksu cywilnego". Sąd także nie uzasadnił swojego poglądu, z jakiej przyczyny stoi na stanowisku, że spośród przepisów kodeksu cywilnego właśnie w szczególności przepis art. 144 kc daje podstawę do uznania, że użytkownikowi służą prawa strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania /z mieszkalnej na użytkową/. Powołano się na "uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 1975 r. III CRN 42/68" w sposób lakoniczny, bez wskazania jej związku z daną sprawą.
Nie można pominąć takiej okoliczności, iż wskazany przez Sąd jako podstawa przyjęcia poglądu, że skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi, przepis art. 144 kc został zamieszczony w części kodeksu cywilnego normującej treść i wykonywanie własności, nie określa natomiast praw podmiotu, któremu służy ograniczone prawo rzeczowe użytkowania ani też praw posiadacza zależnego w odniesieniu do właściciela innej nieruchomości w sprawach budowlanych. Kwestie natomiast dotyczące użytkowania, a co za tym idzie określające materialno-prawne stosunki dotyczące użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, a w tym i takie, które ewentualnie mogłyby wskazywać na istnienie interesu prawnego użytkownika, zawierają przepisy art. 252 - 279 kc, które jednak nie zostały powołane przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Sąd powołał się wprawdzie także na umowę zawartą przez właściciela nieruchomości z E. K. oraz udzielone jej "upoważnienie", jednakże nie przeprowadził w ogóle analizy tych aktów i nie podał, na jakiej podstawie uznaje, że mają one wpływ na ustalenie, iż E. K. ma interes prawny w sprawie. Przesądzenie, bez przeprowadzenia wywodu w kwestii zaistnienia podstaw prawnych, o istnieniu interesu prawnego E. K. do wniesienia skargi a następnie rozpatrzenie tej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, że konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku.
W każdym razie należy już obecnie stwierdzić, że niewątpliwie to właściciel lub użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości może mieć interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej budowy lub użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiadującej z jego nieruchomością. Nie można wprawdzie całkowicie wykluczyć, że podmiot mający ograniczone prawo rzeczowego do nieruchomości może mieć interes prawny w określonej sprawie administracyjnej. Interes prawny takiego podmiotu musi jednak wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, być uszczegółowiony wyraźnymi postanowieniami umowy o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego, mieć ścisły związek z konkretnym stosunkiem prawno-administracyjnym występującym w danej sprawie i nie może kolidować z prawem właściciela /użytkownika wieczystego/ nieruchomości. W razie braku ustalenia takich okoliczności należy uznać, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest właściciel /użytkownik wieczysty/ sąsiedniej nieruchomości a nie podmiot któremu służy do tej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
Poza stwierdzeniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż E. K. ma interes prawny wynikający z "umowy użytkowania oraz ograniczonych praw rzeczowych do gruntu wynikających z realizacji posiadania" Sąd podkreślił, że skarżąca nadto "realizuje uprawnienia syna wynikające z udzielonego przez niego upoważnienia do podjęcia wszelkich działań zmierzających do zachowania wartości nieruchomości, w tym uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych". Takie wypowiedzi budzą szereg wątpliwości, bowiem gdyby faktycznie skarżąca korzystała z prawnie ustanowionego użytkowania, które jest prawem rzeczowym ograniczonym, to z jakiej przyczyny Sąd podał, że interes prawny skarżącej wynika z "umowy użytkowania" i dodał, że ten interes prawny wynika także z "ograniczonych praw rzeczowych do gruntu wynikających z realizacji posiadania". To wszystko ponadto ma wynikać z "kodeksu cywilnego /np. art. 144 kc/". Całkowicie nie jest przy tym jasne, czym kierował się Sąd "wzmacniając" niejako pogląd, że skarżąca ma własny interes prawny, powołując się na udzielone przez właściciela E. K. "upoważnienie do podjęcia wszelkich działań zmierzających do zachowania wartości nieruchomości, w tym uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych". Jeżeli bowiem takiej treści "upoważnienie" faktycznie zostało udzielone, to w pierwszej części - dotyczącej podjęcia wszelkich działań zmierzających do zachowania wartości nieruchomości - jest ono w istocie niepotrzebne, bowiem obowiązki w zakresie podejmowania działań do zachowania wartości nieruchomości wynikają już z samej ustawy /art. 256, 262 kc/ i wiążą się z treścią użytkowania i relacjami pomiędzy użytkownikiem i właścicielem w zakresie wykonywania prawa zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, nie ma natomiast zasadniczo odniesienia do stosunków z dziedziny prawa sąsiedzkiego. /zamieszczenie natomiast w "upoważnieniu" klauzuli dotyczącej "uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych", jak to słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, mogłaby natomiast być ocenione w aspekcie pełnomocnictwa udzielanego przez właściciela do reprezentowania przez E. K. jego interesów w charakterze pełnomocnika i to tylko w postępowaniach administracyjnych, a nie sądowo-administracyjnych.
Taka treść "upoważnienia" faktycznie zaprzecza tezie wyprowadzonej przez Sąd, że E. K. ma w sprawie własny interes prawny.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 ust. 2 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności będzie zobligowany do szczególnie wnikliwego rozważenia, czy jest możliwe wskazanie konkretnego przepisu prawa cywilnego z którego wynika, że E. K. ma interes prawny, a nie tylko interes faktyczny, uprawniający do występowania z określonymi żądaniami co do prowadzenia postępowania administracyjnego a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy mieć jednak w szczególności na uwadze przy ustalaniu, czy konkretna osoba ma interes prawny w sprawie administracyjnej /sądowo-administracyjnej/, że interes podmiotu legitymującego się ograniczonym prawem rzeczowym, lub posiadacza zależnego, nie może pozostawać w kolizji z interesem prawnym właściciela nieruchomości.