Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Bd 2037/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M. i C. S. na uchwałę Rady Gminy Włocławek z dnia 28 kwietnia 2003 r. Nr 44/2003 o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż został sporządzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [...] w miejscowości [...], przewidujący przeznaczenie terenu o obszarze minimum 0,640 ha oznaczonego symbolem UT/UJ wyodrębnionego z działki nr [...] LP pod usługi elektrotechniczne, telefoniczne i inne o uciążliwości nie wykraczającej poza granice terenu objętego planem. Jest on położony na gruntach rolnych klasy V w kompleksie leśnym Nadleśnictwa K., poza obszarem Gostyńsko-Włocławskiego Parku Krajobrazowego. Ustalenia szczegółowe przewidują realizację masztu radiofonii komórkowej wraz z infrastrukturą techniczną i miejscami postojowymi.
Zarzuty wniesione do tego projektu przez M. i C. S. zostały odrzucone z powołaniem się na przepisy art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /jednolity tekst Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 13l9 ze zm./ oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./.
W uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutów wskazano, iż nieruchomość stanowiąca własność M. i C. S. nie została objęta planem lecz graniczy z nim od strony północno-zachodniej, przy czym budynek mieszkalny stron jest położony od centrum planowanej lokalizacji o 340 m. W zarzutach podnosi się, iż nieruchomość M. i C. S. straci na atrakcyjności, i utrudnione będzie jej przekwalifikowanie na cele budownictwa mieszkaniowego. Jednakże nie została dotychczas podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gruntów wnoszących zarzuty, które są pochodzenia organicznego, /łąka klasy V/, zaś wyłączenie ich z produkcji rolnej pociągałoby za sobą bardzo wysokie koszty ze względu na bardzo wysoki poziom wód gruntowych.
Ponadto ewentualne promieniowanie magnetyczne - w przypadku lokalizacji stacji telefonii komórkowej - wystąpi jedynie w promieniu 21 metrów od masztu i na wysokości 40 m. Obszar nieruchomości skarżących z uwagi na odległość, nie będzie objęty promieniowaniem.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy wnieśli M. i C. S. podnosząc, iż pierwotnie maszt telefonii komórkowej miał być postawiony na ich nieruchomości, jednak Gmina na realizację inwestycji na ich terenie nie wyraziła zgody, wobec czego firma "C." odstąpiła od zawarcia umowy ze skarżącymi. Pozbawiło to skarżących korzyści finansowych, jakie mogliby uzyskać w przypadku lokalizacji masztu na ich terenie. Wskazali też na pewne nieścisłości dotyczące określenia terenu objętego planem.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Włocławek wniosła o jej oddalenie podając, że nie było możliwe zlokalizowanie masztu telefonii komórkowej na działce skarżących ze względu na protesty mieszkańców Gminy. Przed podjęciem uchwały o odrzuceniu zarzutu Rada Gminy zapoznała się ze stanowiskiem Komisji Gospodarki Komunalnej, Dróg, Ochrony Środowiska i Porządku Publicznego i z opinią Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Starostwa Powiatowego.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd zauważył, że stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy natomiast określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując zrównoważony rozwój jako podstawę tych działań, oraz określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach.
Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że możliwość wniesienia zarzutów ma służyć rozwiązywaniu konfliktów, które pojawiają się w trakcie określania przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania. Ustawa nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym, lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Możliwość wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego służy temu, aby podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia planu mógł w trakcie jego projektowania przedstawić do rozważenia swoje racje, zaś organ gminy winien te racje rozważyć w kontekście naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia osoby zgłaszającej zarzut, a zwłaszcza skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne znaczenie nabiera tu obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutów /art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/.
Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutów spełnia wskazane wymogi. W dostateczny sposób zwłaszcza wyjaśniono powody, dla których przyjęto w projekcie planu określony sposób zagospodarowania terenu stanowiącego własność Lasów Państwowych /grunt rolny - łąki/ położonego w środku lasu, w znacznie większej odległości od siedlisk aniżeli inne, wcześniej wskazywane przez inwestora lokalizacje. W toku rozpatrywania zarzutu poddano ocenie nie tylko zachowanie wymogów formalno-prawnych ale również opinię Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Ustalono, że odległość masztu telefonii komórkowej od nieruchomości skarżących nie narazi ich na ujemne skutki oddziaływania promieniowania magnetycznego. Jeżeli zaś okazało by się, że na skutek wprowadzenia określonego planu korzystanie z nieruchomości skarżących będzie niemożliwe czy ograniczone, przepis art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Analogiczną regulację przewidziano również w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i C. S., reprezentowani przez radcę prawnego K. K., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:
1/ naruszenie przepisu "art. /tj.: Dz. U. z 1999 nr 15, poz. 139 ze zm./ poprzez nieuzasadnienie pod względem faktycznym i prawnym zaskarżonej uchwały", 2/ naruszenie przepisu art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa własności skarżących, 3/ naruszenie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z powodu jego niewłaściwej wykładni, 4/ naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ wobec niezapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu planistycznym.
W kilkustronicowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazano, jakimi względami prawnymi i faktycznymi kierował się organ administracji. Uchwała ta stanowi "bezprzedmiotową polemikę z wcześniejszymi wnioskami skarżących i zajmowanym wówczas przez nich stanowiskiem co do lokalizacji nadajnika telefonii komórkowej". W żaden sposób nie dotyczy też składanych przez skarżących wniosków o zmianę przeznaczenia ich gruntów w planie, mimo dokonania takiej zmiany na wniosek PTK "C.". Obiektywnie uzasadnione jest stanowisko skarżących co do tego, iż ich grunty utracą atrakcyjność w wyniku zmiany planu. Treść uzasadnienia uchwały "nie zawiera więc niezbędnych elementów, co czyni ją wadliwą z mocy samego prawa". W zaskarżonym wyroku Sąd pominął powyższe okoliczności, "odniósł się jedynie do elementów stanu faktycznego", przez co naruszył przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie odniósł się również w jakikolwiek sposób do zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 140 Kc. Usytuowanie masztu telefonii komórkowej wysyłającego szkodliwe dla ludzkiego zdrowia promieniowanie w odległości 340 m od budynku skarżących ogranicza wykonywanie przez nich prawa własności gruntu. Dotyczy to również rozporządzania gruntem, gdyż teren w znacznym stopniu straci na wartości, co jest istotne wobec zamiaru skarżących przekwalifikowania ich gruntu z rolnego na budowlany, co było wiadome organowi w chwili podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Bez znaczenia jest wskazana możliwość skorzystania z art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wobec naruszenia art. 24 ust. 3 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ mającego zastosowanie do skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku w określonych w niej w punktach 1, 2 i 4 podstawach kasacji nie wskazano, iż opiera się ona na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
W punkcie 1 nie tylko, że nie podano konkretnego przepisu, który miałby być naruszony, ale także nie skierowano zarzutu pod adresem Sądu, lecz stwierdzono jedynie, że kwestionowana uchwała /o odrzuceniu zarzutu/ nie była uzasadniona pod względem faktycznym i prawnym. Wprawdzie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej powołano się na art. 24 ust. 3 ustawy o z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazując na to, że treść tego uzasadnienia nie jest odpowiednia, nie ma to jednak związku z wymaganym art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazaniem, iż Sąd dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwie zastosował określony przepis prawa materialnego. Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały odpowiada wymogom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś okoliczność, że treść projektu planu nie odpowiada interesom skarżących a w szczególności ich zamiarom dotyczących zmiany w przyszłości gruntu rolnego na przeznaczony pod zabudowę nie świadczy o tym, że wyrok Sądu narusza powyższy przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W punkcie 2 podstaw kasacji wskazano "naruszenie przepisu art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa własności skarżących", również nie odnosząc zarzutu do wyroku Sądu, a konkretnie do niewłaściwej wykładni lub niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez Sąd. Na marginesie należy zauważyć, iż cytowany przepis dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności ustawą, zaś taką ustawą jest właśnie ustawa o zagospodarowania przestrzennym, przewidująca możliwość uchwalania przez organ gminy /radę gminy/ miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które określając zasady zagospodarowania gruntów mogą wprowadzać ograniczenia prawa ich właścicieli.
W związku z unormowaniami ustawowymi dotyczącymi odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarownia przestrzennego przykładowo w wyroku z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1387/99 /niepublikowanym/ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /normy praw materialnego/. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń technicznych oraz możliwości finansowych i gospodarczych gminy i te czynniki najczęściej decydują o konkretnych rozwiązaniach, które nie zawsze dadzą się zrealizować wyłącznie w granicach terenów należących do gminy bądź do Skarbu Państwa. Są to przypadki, w których prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia.
Podobnie zarzut podany w pkt 4 podstaw kasacji wskazuje jedynie na naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r. wobec niezapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu planistycznym nie został postawiony Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, nie wskazuje na dokonanie przez Sąd błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania określonego przepisu, a ponadto nietrafnie zakłada, że przepis ten, zamieszczony w ustawie Prawo budowlane, ma również zastosowanie w postępowaniu planistycznym, określonym ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.
Prawidłowo natomiast został w sprawie sformułowany jedynie zarzut naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwą wykładnię /pkt 3/ przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uściślono, iż odnosi się on do wyroku Sądu. Nie można jednak uznać zasadności tego zarzutu a to z tej przyczyny, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku informacyjnie jedynie Sąd wskazał, że nawet gdyby już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okazało się, że korzystanie przez stronę z nieruchomości będzie niemożliwe lub ograniczone, będzie ona mogła skorzystać z prawa, jakie zostało określone w tym przepisie. W takim stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że wyrok został wydany przy niewłaściwym zastosowaniu lub z zastosowaniem błędnej wykładni powyższego przepisu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.