Wyrok NSA z 22 września 2004 r., OSK 698/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 22 września 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Gd 1272/01

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Zbigniew Rausz
Edyta Pawlak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Tadeusza G. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia 21 marca 2001 r. (...) w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Tadeusza G. na rzecz Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. 220 /słownie: dwieście dwadzieścia/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 21 marca 2001 r. n(...) Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - Oddziału Rejonowego w G. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia 27 grudnia 2000 r. odmawiającą Tadeuszowi G. zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby za czas od dnia 1 maja 2000 r. w wysokości równej cenie miesięcznego biletu imiennego na komunikację MZK.

Jak wynika z uzasadnień decyzji organy ustaliły, że skarżący, żołnierz zawodowy zamieszkuje w miejscowości U., natomiast służbę pełni w CSMW w L. W dniu 30 grudnia 1997 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie i wypłacanie równowartości kosztów dojazdu z U. do miejscowości L., informując, że dojeżdża autobusem MZK.

Dnia 7 maja 2000 r. Dyrektor OT WAM w S. zażądał od skarżącego okazywania miesięcznego, imiennego biletu na trasę między miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby. Tadeusz G. nie okazał żądanego dokumentu, w związku z czym przez okres od 1 maja do 31 sierpnia 2000 r. zainteresowany otrzymywał zwrot kosztów dojazdu w wysokości 50% ceny kolejowego biletu miesięcznego za przejazd w II klasie pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której skarżący zamieszkuje, a miejscowością w której pełni czynna służbę wojskową.

Skarżący zażądał wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów dojazdu w cenie biletu miesięcznego. W dniu 27 grudnia 2000 r. organ I instancji wydał cytowaną wyżej decyzję.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji organ II instancji zobowiązał skarżącego do udokumentowania, jakim środkiem transportu dojeżdża do pracy i przedłożenia biletu miesięcznego. Skarżący biletu nie przedłożył utrzymując, iż dojeżdża autobusem. W związku z tym Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego w G. uznał, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącemu równoważnika kosztów dojazdu autobusem.

Decyzję tę zaskarżył do Sądu Tadeusz G. Wnosząc o jej uchylenie skarżący zarzucał, iż zaskarżona decyzja narusza treść art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1996 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego, z powyższego przepisu nie wynika uprawnienie organu do żądania przez organ, dla realizacji uprawnienia żołnierza do zwrotu kosztów dojazdu, żądania biletów lub biletu miesięcznego. Skarżący podnosił, iż żaden przepis prawa obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie przewidywał wypłaty świadczenia w wysokości 50% ceny kolejowego biletu miesięcznego za przejazd w klasie II pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której żołnierz zamieszkuje a miejscowością, w której żołnierz pełni służbę. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie uzasadnił dlaczego odmawia zwrotu kosztów dojazdu w wysokości miesięcznego biletu w komunikacji MZK mimo, że na przedmiotowej trasie jest to jedyny środek komunikacji publicznej, a przepisy ustawy przewidują możliwość wykupienia przez jednostkę wojskową bezpłatnych biletów na przejazd. Oświadczenie o dojeździe do pracy autobusem komunikacji publicznej skarżący złożył organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a cena biletu miesięcznego jest znana lub z łatwością mogłaby być ustalona przez organ. Żądanie faktur na zakup biletów lub okazywanie biletów miesięcznych jest - zdaniem skarżącego - bezpodstawne. Żołnierz ma prawo do dojazdu najdogodniejszym środkiem transportu, w tym także prywatnym pojazdem mechanicznym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosił o jej oddalenie podnosząc, iż organ jest władny żądać udokumentowania oświadczeń również w zakresie faktycznie poniesionych na przejazd wydatków.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie 3/II SA/Gd 1272/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego w G. z dnia 21 marca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Terenowego w S. z dnia 27 grudnia 2000 r. i zasądził od Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego w G. na rzecz skarżącego Tadeusza G. 10 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż skarga jest zasadna, ponieważ z przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie wynika, aby organy zobowiązane do świadczenia były uprawnione do żądania okazania biletów lub biletu miesięcznego, czy faktury za jego wykup. Wprawdzie ust. 2 art. 48 stanowi, iż Minister Obrony Narodowej w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe zasady oraz tryb zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi i takie rozporządzenie zostało wydane, jednakże w ocenie Sądu nie wynika z niego uprawnienie do żądania od żołnierza okazania biletu miesięcznego, biletów jednorazowych lub faktury za zakup biletu.

Zwrotu kosztów dojazdu dokonuje dyrektor oddziału terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie pisemnego oświadczenia żołnierza zawodowego o dojeżdżaniu do miejscowości, w której pełni czynną służbę wojskową, potwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej. Uprawnienie do żądania udokumentowania oświadczenia składanego przez żołnierza ogranicza się do żądania wykazania, iż żołnierz miał zgodę na zamieszkanie w miejscowości innej niż miejsce pełnienia służby, do udokumentowania jaki środek komunikacji jest najdogodniejszy na tę trasę oraz czy żołnierz dojeżdża środkiem komunikacji publicznej czy prywatnym pojazdem mechanicznym. Nadto Sąd wskazał, że organy zobowiązane do zwrotu kosztów dojazdu są uprawnione do ustalenia kosztów biletu miesięcznego bez potrzeby żądania jego okazania lub dołączenia do wniosku o zwroty kosztów.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w G., domagając się uchylenia i rozpoznania skargi oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz strony przeciwnej, zwrotu kosztów sądowych i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynna służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości i trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, w związku z art. 48 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, poprzez błędną wykładnię. Zdaniem Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego w G., z treści przepisu par. 3 wskazanego rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, iż organ nie jest uprawniony do żądania okazania biletów lub innych dowodów. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie, na wyraźne żądania organu, żołnierz w żaden sposób nie udokumentował wniosku o zwrot kosztów w wysokości biletu miesięcznego na przejazd autobusem MZK, a świadczenia w takiej wysokości się domagał. Wskazano, że mylnym jest twierdzenie Sądu, który z treści par. 3 rozporządzenia wywodzi, iż ustalenie kosztów biletu miesięcznego może nastąpić wszelkimi innymi dowodami, gdy przepis par. 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie jest wyłącznie podstawą i nie służy tylko do udokumentowania wysokości kosztów biletu miesięcznego. W ocenie organu, zamiarem ustawodawcy było umożliwienie organom dokonującym zwrotu kosztów, weryfikacji wniosków pod kątem złożonych oświadczeń w zakresie rodzaju środka komunikacji, w konsekwencji też wysokości zwrotu kosztów. Taki wniosek potwierdza przepis par. 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi, który normatywnie doprecyzował obowiązek udokumentowania złożonych oświadczeń, w formie biletów miesięcznych lub jednorazowych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na zarzucie naruszenia przepisu par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości i trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego /Dz.U. nr 23 poz. 107 ze zm./ w związku z art. 48 ustawy z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ poprzez ich błędną wykładnię.

To sformułowanie mogłoby sugerować, że wnoszący skargę kasacyjną jej podstawy upatrywał w naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyłącznie przepisów prawa materialnego. Tymczasem wskazany w podstawie skargi kasacyjnej par. 3 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20.02.1996 r. odnosi się do trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi, a więc jest elementem postępowania administracyjnego, w którym rozpatrywana jest sprawa zwrotu kosztów dojazdu, o jakich wyżej mowa. Tak więc podstawę skargi kasacyjnej w tej sprawie stanowi przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania. Art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ stanowi, że żołnierze zawodowi zamieszkujący za zgoda dowódcy jednostki w innej miejscowości i dojeżdżający do miejscowości, w której stale pełnią służbę, otrzymują zwrot kosztów dojazdu najdogodniejszymi publicznymi środkami transportu, jeżeli organy wojskowe nie wykupiły uprawnień do bezpłatnych przejazdów tym środkiem. Ustęp 2 tego artykułu zawiera delegację dla Ministra Obrony Narodowej do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe zasady oraz tryb zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi.

Rozporządzeniem tym jest powołane wyżej rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20.02.1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu.

Według par. 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia, żołnierzowi zawodowemu spełniającemu warunki określone w art. 48 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przysługuje zwrot kosztów dojazdu najdogodniejszym publicznym środkiem transportu, w wysokości ceny miesięcznego biletu imiennego na ten środek. Zwrotu kosztów dojazdu dokonuje zgodnie z postanowieniami par. 3 ust. 1 dyrektor oddziału terenowego /oddziału Rejonowego Garnizonu W./ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie pisemnego oświadczenia żołnierza zawodowego o dojeżdżaniu do miejscowości, w której pełni czynną służbę wojskową, potwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej. Wynika z tego, że aby żołnierz zawodowy mógł otrzymać zwrot kosztów dojazdu w wysokości określonej w par. 1 ust. 1 rozporządzenia, musi złożyć pisemne oświadczenie o dojeżdżaniu do miejscowości, w której pełni służbę, potwierdzone przez dowódcę jednostki wojskowej. Potwierdzenie oświadczenia przez dowódcę jednostki wojskowej oznacza, że wyraził on uprzednio zgodę na zamieszkiwanie przez żołnierza zawodowego w innej niż miejsce pełnienia służby miejscowości oraz że żołnierz dojeżdża do miejsca pełnienia służby.

Ustęp 2 par. 3 rozporządzenia, daje dyrektorowi oddziału terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który dokonuje zwrotu kosztów dojazdu, możliwość żądania od żołnierza zawodowego udokumentowania złożonego przezeń oświadczenia. Udokumentowania oznacza zaś dowodzenie określonej okoliczności za pomocą dokumentu lub innego środka dowodowego odpowiedniego do okoliczności podlegającej dowodzeniu.

Jeżeli - jak stanowią przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej - żołnierzowi zawodowemu przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby publicznym środkiem transportu w wysokości ceny miesięcznego biletu imiennego na ten środek, to organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dokonujący zwrotu kosztów dojazdu mógł w świetle uregulowań ust. 2 par. 3 rozporządzenia żądać od żołnierza udokumentowania jakim konkretnie publicznym środkiem transportu dojeżdża, ponieważ wiążę się z tym wysokość zwracanych kosztów dojazdu /w wysokości ceny biletu miesięcznego imiennego na ten środek transportu/. Takim dokumentem - choć nie jedynym - może być bilet uprawniający do przejazdu określonym środkiem transportu publicznego. To zaś oznacza, że pogląd wyrażony w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest błędny i sprzeczny z uregulowaniem ust. 2 par. 3 ww. rozporządzenia. Tym samym uznać należy, że skarga kasacyjna Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. ma usprawiedliwione podstawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, Sąd winien również ocenić jaki charakter ma zawarte w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia 27 grudnia 2000 r. stwierdzenie "Po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalono, iż zainteresowanemu od dnia 1 września 2000 r. przysługuje zwrot kosztów dojazdu w wysokości odpowiadającej cenie 50% kolejowego biletu miesięcznego - 45,60 zł. za przejazd w klasie II pociągu osobowego przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której ww. zamieszkuje, a miejscowością w której pełni czynna służbę wojskową". Czy jest to rozstrzygnięcie zawarte w uzasadnieniu decyzji czy też informacja o dokonywaniu wypłaty świadczenia stronie w takiej formie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.