Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27.01.2004 r. sygn. akt 7/IV SA 4116/01, oddalił skargę M. J., B. J., M. J. i A. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].10.2001 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta J., z dnia [...].08.2001 r. nr [...], w sprawie zatwierdzenia projekt budowlanego i udzielenia B. i L. Z. pozwolenia na budowę – rozbudowę budynku warsztatowego o część mieszkalną, z przebudową istniejącej części warsztatowej oraz budowę zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...], położonej w J. Skarżący podnosili, że budynek warsztatowy został usytuowany w granicy ich działki (nr [...]), na co nigdy nie wyrażali zgody, a nadto że udzielenie pozwolenia na budowę akceptuje zaszłe samowole budowlane.
W trakcie postępowania sądowo-administracyjnego Z. P., pismem z dnia 15.02.2002 r., wniósł o dopuszczeniu go do udziału w sprawie wskazując, że jest właścicielem działki nr [...], a inwestycja przekracza ogrodzenie tej działki, na skutek spadku dachu. Na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 24.10.2003 r. oświadczył, iż Sąd Rejonowy w Otwocku stwierdził, "iż przez zasiedzenie nabył na własność działkę nr [...]" i wobec tego został zobowiązany przez Sąd do złożenia odpisu tego orzeczenia i aktualnego wypisu z księgi wieczystej swojej nieruchomości, celem wykazania interesu prawnego w sprawie. Ze złożonego odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że jest on, wraz z żoną E. E. P., współwłaścicielem, na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej, działki nr [...] położonej w J., a w dziale III tej księgi wpisano ostrzeżenie o toczącym się procesie o eksmisję z działki nr [...] o pow. 226 m2, z powództwa B. i L. Z. i możliwej niezgodności tej księgi ze stanem rzeczywistym. Z. P. przedłożył również wyrok Sądu Rejonowego w Otwocku z dnia 14.12.2003 r. sygn. akt I C 278/01 oddalający powództwo L. i B. Z. p-ko Z. i E. P. o eksmisję z działki nr [...], który nie był prawomocny, według wyjaśnień jego i B. i L. Z. Na rozprawie w dniu 27.01.2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił Z. P. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony, jako podstawę prawną wskazując (w uzasadnieniu wyroku) art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że budynek warsztatu na działce nr [...] był zbudowany i rozbudowywany etapami przez poprzednich właścicieli nieruchomości, na podstawie decyzji administracyjnych z dnia [...].04.1983 r. i z dnia [...].08.1993 r., a cała inwestycja składa się z trzech części. Część najstarsza, tj. budynek warsztatowy, zlokalizowany przy granicy działki nr [...], co do którego zgłoszony został zarzut odległości, został wybudowany na podstawie w/w decyzji z 1983 r., zaś na podstawie w/w decyzji z 1993 r. została dobudowana część magazynowa i budynek mieszkalny i ta budowa nie została zakończona, a obecni inwestorzy B. i L. Z. – nabyli zabudowaną działkę nr [...] i niezabudowaną działkę nr [...]. W świetle takich ustaleń Sąd uznał, że zarzut skargi co do braku zgody na lokalizację warsztatu w granicy ich działki nie ma znaczenia w sprawie, bowiem zaskarżone decyzje nie dotyczą budowy tego budynku, natomiast obecny projekt budowlany jest zgodny z przepisami. Rozważając zaś zarzut Z. P., który podnosił, że inwestycja narusza własność jego działki nr [...], Sąd stwierdził, że przedstawione dowody, tj. w/w odpis z księgi wieczystej KW [...], odpis nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w sprawie eksmisji, a także z wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [...] występuje jednocześnie w nieruchomościach, dla których prowadzone są księgi wieczyste KW nr [...], obejmujące działki nr [...] i nr [...] B. i L. Z. i KW [...], dotycząca działki nr [...] E. i Z. P., wskazują, iż między stronami niewątpliwie istnieje spór co do tytułu własności do działki nr [...]. Sąd podkreślił jednak, że w jego ocenie inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością, co jest wystarczającą przesłanką do wydania pozwolenia budowlanego, wymienioną w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Przepis ten bowiem, zdaniem Sądu, nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od tego, czy prawo dysponowania nieruchomością zostało zakwestionowane przez inna osobę. Sąd podkreślił również, że Z. P. nie udowodnił, aby inwestorowi prawo do dysponowania działką nr [...] nie przysługiwało.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. P., działający przez adw. H. J. K., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, bądź przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego (jako publikacja został powołany Dz. U. z 1974 r.), poprzez uznanie, że wykazanie tytułu do posiadania nieruchomości, mimo zakwestionowania go przez inną osobę też posiadającą taki tytuł jest wystarczające do wydania pozwolenia na budowę, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niezawieszenie postępowania mimo istnienia ku temu przesłanek faktycznych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że nie jest trafny pogląd Sądu, że istnienie sporu co do tytułu do działki nr [...] jest w sprawie bez znaczenia, skoro spór ten ma swój sądowy wyraz i wobec tego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę powinno ulec zawieszeniu już na etapie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a przed Sądem na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie bowiem uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego (o którym mowa wcześniej), a stwierdzającego zasiedzenie małżonków P. może powstać paradoksalna sytuacja, iż inwestorzy będą korzystali z działki nie stanowiącej ich własność.
Odpowiadając na skargę kasacyjną B. i L. Z. wnieśli o jej oddalenie. Podnieśli w niej, iż błędnie wskazano podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu, bowiem powołano się w skardze na Prawo budowlane z 1974 r., którego Sąd nie stosował. Jednakże jeśli idzie o art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., to wskazana podstawa nie jest usprawiedliwiona, bowiem w dacie wydania wyroku toczyło się jedynie postępowanie przed sądem powszechnym o eksmisję z działki nr [...], natomiast postępowanie w przedmiocie jej zasiedzenia nie toczy się i nie ma znaczenia w tej kwestii. Z kolei nie przytoczona została w ogóle podstawa z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu, gdyż ogólne powołanie się na przepisy postępowania, bez konkretnego wskazania, które zostały naruszone i to w sposób mający istotne znaczenie dla sprawy, nie może być uznane za spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 176 tej ustawy.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 13.10.2004 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieaktualny ze względu na zakończenie sprawy cywilnej (wcześniej przy piśmie procesowym – dnia 6.09.2004 r. nadesłał do Sądu kserokopię wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 5.05.2004 r. sygn. akt V Ca 304/04, oddalającego apelację B. i L. Z. od cytowanego już wyżej wyroku Sądu Rejonowego w sprawie eksmisji z działki nr [...]).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę kasacyjną należało uwzględnić, jednakże z innych przyczyn, aniżeli z uwagi na wskazane w niej podstawy kasacyjne.
Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) określa zakres rozpoznania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiąc, iż ograniczony on jest granicami skargi kasacyjnej, nakazuje jednak brać z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Przypadki, kiedy zachodzi nieważność postępowania wymienione są w § 2 tego artykułu. Pkt 5 § 2 art. 183 wskazuje jako przyczynę nieważności pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Taka przyczyna nieważności postępowania sądowego zachodzi w niniejszej sprawie jeśli idzie o E. E. P. Z. P. wystąpił jeszcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w sprawie ze skargi M. J., B. J., M. J. i A. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznający tę skargę zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zobowiązał Z. P. do przedłożenia dowodów świadczących o interesie prawnym w sprawie, co Z. P. wykonał i Sąd dopuścił go do udziału w charakterze uczestnika na prawach strony. Jako podstawę takiego postanowienia Sąd wskazał art. 33 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwaną dalej "ppsa"), choć podstawę tę powinien stanowić raczej §2 tego artykułu, bowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, że Z. P. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a powoływał się na interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę – rozbudowę dla B. i L. Z. Przedłożone dokumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadniające interes prawny i wystarczające do dopuszczenia do uczestnictwa w postępowaniu przed sądem. Dokumenty te wskazywały na tytuł własności Z. P. do działki sąsiadującej z terenem inwestycji, ale nie tylko – również i na to, że istnieje spór co do własności działki nr [...], bezpośrednio zaangażowanej w inwestycję. Z dokumentów wynikało tych jednak zupełnie jednoznacznie i to, że nieruchomość stanowi współwłasność E. E. i Z. małż. P., na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej, co oznacza, że oboje małżonkowie P. mają interes w postępowaniu. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał istnienie interesu prawnego Z. P., jego żona E. P. znajdowała się w takiej samej sytuacji procesowej, tzn. służyły jej takie same prawa, bowiem wywodziły się z takiego samego tytułu prawnego do nieruchomości.
Art. 32 i art. 33 ppsa nazywają podmioty biorące udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami (art. 32), uczestnikami na prawach strony (art. 33 § 1) i uczestnikami (art. 33 § 2). W poprzednim stanie prawnym pod rządami przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uczestnikami procesu były strony (art. 41 § 1) i osoby na prawach strony, których interesu prawnego dotyczył wynik postępowania sądowego (art. 41 § 2). Nie oznacza to jednak, aby rozróżnienie to miało zasadniczy wpływ na sytuację procesową podmiotów w nim uczestniczących (chyba, że idzie o koszty postępowania), zarówno w poprzednim jak i obecnym stanie prawnym. Mają one bowiem takie same uprawnienia procesowe np. co do uzupełnień protokołu, wypowiedzi na rozprawie, wnioskowanie o przeprowadzenie dowodu, przyznane przepisami ppsa, zresztą w dalszych przepisach, po art. 32 i art. 33, nazywane są stronami. Mają one także prawo do domagania się wznowienia postępowania z przyczyny przewidzianej w art. 271 pkt 2 ppsa - pozbawienie możliwości działania.
Podmioty te, określone w art. 32 i 33 jako strona, uczestnicy na prawach strony i uczestnicy są zatem tożsame z tymi, które art. 183 § 2 ppsa nazywa stronami postępowania. Taką stroną, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5, w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była E. E. P., której interes prawny miał takie same źródło jak dopuszczonego do udziału jej męża Z. P., wnoszącego skargę kasacyjną.
E. P. nie brała udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani osobiście, ani przez pełnomocnika. Występujący w postępowaniu Z. P. mógł być jej pełnomocnikiem, jak to wynika z art. 35 § 1 ppsa, jednakże z akt sądowych wynika, iż reprezentował jedynie siebie. Nie działał w imieniu żony.
Prawo E. P. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostało naruszone w sposób, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, co powoduje nieważność postępowania.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 § 1 ppsa.