Wyrok NSA z 22 września 2004 r., OSK 712/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 22 września 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Gd 1274/01

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Zbigniew Rausz(spr.)
Edyta Pawlak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Dariusza Z. na decyzję Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia 19 marca 2001 r. (...) w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Dariusza Z. na rzecz Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. 220 /słownie: dwieście dwadzieścia/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. 3/III SA/Gd 1274/01 uchylił decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w G. z dnia 19 marca 2001 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Terenowy w S. z dnia 27 grudnia 2000 r. (...) odmawiającą Dariuszowi Z. zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby za czas od 1 maja 2000 r. w wysokości równej cenie miesięcznego biletu imiennego na komunikację MZK.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w toku postępowania administracyjnego organy WAM ustaliły, że Dariusz Z. będący żołnierzem zawodowym zamieszkuje w U., natomiast służbę pełni w CSMW w L. W dniu 22.12.1997 r. wystąpił on z wnioskiem o przyznanie i wypłacenie równowartości kosztów dojazdu z U. do miejscowości L. informując, że dojeżdża autobusem MZK. Świadczenie otrzymywał zainteresowany do 30.04.2000 r. Organ zażądał w maju 2000 r. od zainteresowanego udokumentowania jakim środkiem transportu dojeżdża do pracy i przedłożenia biletu miesięcznego. Ten żądanego biletu nie przedłożył utrzymując, że dojeżdża autobusem. W związku z tym organy WAM uznały, iż w świetle art. 48 ustawy z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ oraz par. 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22.02.1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego /Dz.U. nr 23 poz. 107 ze zm./, brak jest podstaw do przyznania Dariuszowi Z. równoważnika kosztów dojazdu autobusem.

Decyzję tę zaskarżył Dariusz Z. zarzucając jej naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zdaniem skarżącego z przepisu tego nie wynika uprawnienie organu do żądania przez organ dla realizacji uprawnienia żołnierza do zwrotu kosztów dojazdu biletów lub biletu miesięcznego. Według niego organ II instancji nie uzasadnił dlaczego odmawia zwrotu kosztów dojazdu w wysokości miesięcznego biletu w komunikacji MZK mimo, iż na przedmiotowej trasie jest to jedyny środek komunikacji publicznej a przepisy ustawy przewidują możliwość wykupienia przez jednostkę wojskową bezpłatnych biletów na przejazd. Oświadczenie o dojeździe do pracy autobusem złożył organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a cena biletu miesięcznego jest znana lub z łatwością mogłaby być ustalona przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną. Ustawa z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 48 ust. 1, iż żołnierze zawodowi zamieszkujący za zgodą dowódcy jednostki w innej miejscowości i dojeżdżający do miejscowości, w której stale pełnią służbę, otrzymują zwrot kosztów dojazdu najdogodniejszym publicznym środkiem transportu, jeżeli organy wojskowe nie wykupiły uprawnień do bezpłatnych przejazdów tym środkiem. Zdaniem Sądu z przepisu tego w żadnym razie nie da się wyprowadzić twierdzenia, iż organy zobowiązane do świadczenia są uprawnione do żądania okazania biletów lub biletu miesięcznego czy faktury za jego zakup. Wprawdzie ust. 2 art. 48 stanowi, że Minister Obrony Narodowej w drodze rozporządzenia określa szczegółowe zasady oraz tryb zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi i takie rozporządzenie, które zostało wydane to jednak i z tego rozporządzenia, które nie może być sprzeczne z treścią art. 48 ust. 1, nie wynika uprawnienie do żądania od żołnierza okazania biletu miesięcznego, biletów jednorazowych lub faktury na zakup biletu. Z treści par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu (...) /Dz.U. nr 23 poz. 107 ze zm./, wynika, że zwrotu kosztów dojazdu dokonuje dyrektor oddziału terenowego /Rejonowego Garnizonu w W./ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie pisemnego oświadczenia żołnierza zawodowego o dojeżdżaniu do miejscowości, w której pełni czynną służbę wojskową, potwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej. Przepis ten nie wskazuje jako podstawy zwrotu kosztów dojazdu przedstawienia biletów czy faktur ich zakupu. W ust. 2 tego przepisu wskazano, iż organy wymienione w ust. 1 mogą żądać udokumentowania oświadczenia składanego przez żołnierza zawodowego. Uprawnienie to według Sądu ogranicza się jednak do żądania wykazania, iż żołnierz miał zgodę na zamieszkanie w miejscowości innej niż miejscu pełnienia służby, do udokumentowania jaki środek komunikacji jest najdogodniejszy na tę trasę oraz czy żołnierz dojeżdża środkiem komunikacji publicznej czy prywatnym pojazdem mechanicznym. Nadto organy zobowiązane do zwrotu kosztów dojazdu są uprawnione do ustalenia kosztów biletu miesięcznego bez potrzeby żądania jego okazania lub dołączenia do wniosku o zwrot kosztów. Koszty takie mogą ustalić innymi środkami dowodowymi. Za taką argumentacją przemawia treść par. 1 ust. 3 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli żołnierz zawodowy dojeżdża prywatnym pojazdem mechanicznym, zwrotu dokonuje się w wysokości ceny kolejowego imiennego biletu miesięcznego na przejazd w klasie II pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której żołnierz zamieszkuje a miejscowością, w której pełni czynną służbę wojskową. Jest oczywistym, iż w opisanym przypadku żołnierz do rozliczenia kosztów dojazdu nie przedłoży ani biletu miesięcznego ani faktury wskazującej na jego zakup, a Agencja sama ustali cenę takiego biletu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów WAM orzekających w sprawie naruszają art. 48 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz par. 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej i na mocy art. 145 par. 1 lit, a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ uchylił te decyzje.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w G. reprezentowany przez radcę prawnego Joannę A. - zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20.02.1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości (...) /Dz.U. nr 23 poz. 107 ze zm./ w związku z art. 48 ustawy z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ poprzez błędną wykładnię i wnoszono o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że w przepisie art. 48 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poza ogólną normą przyznającą żołnierzom prawo do zwrotu kosztów dojazdu, ustawodawca zawarł delegację dla Ministra Obrony Narodowej do określenia zasad i trybu wypłaty przedmiotowego świadczenia. Z treści par. 3 rozporządzenia wydanego w oparciu o powyższą delegację wynika, iż zwrotu kosztów dojazdu dokonuje się na podstawie pisemnego oświadczenia żołnierza zawodowego o dojeżdżaniu do miejscowości, w której żołnierz pełni służbę zawodową, potwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej. Organ dokonujący zwrotu kosztów ma prawo żądać udokumentowania oświadczenia złożonego przez żołnierza. W ocenie organu, uprawnienie do żądania udokumentowania oświadczenia, którego treścią jest poświadczenie faktu dojeżdżania z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby, obejmuje uprawnienie do żądania dowodu świadczącego, że żołnierz rzeczywiście dojeżdża wskazanym przez siebie środkiem lokomocji. Dowodem na tę okoliczność może być stosowny bilet, złożenie oświadczenia o rodzaju środka transportu jakim dokonywany jest dojazd. Z treści przepisu par. 3 rozporządzenia nie można wyprowadzać wniosku, iż organ nie jest uprawniony do żądania okazania biletów lub innych dowodów. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie, na wyraźne żądanie organu, żołnierz w żaden sposób nie udokumentował wniosku o zwrot kosztów w wysokości ceny biletu miesięcznego na przejazd autobusem MZK a świadczenia w takiej wysokości się domagał. Mylnym jest twierdzenie Sądu, który z treści par. 3 rozporządzenia wywodzi, iż ustalenie kosztów biletu miesięcznego może nastąpić wszelkimi innymi - niż poprzez okazanie biletów - dowodami, gdy przepis par. 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie jest wyłącznie podstawą i nie służy tylko do udokumentowania wysokości kosztów biletu miesięcznego. W ocenie organu, zamiarem ustawodawcy było umożliwienie organom dokonującym zwrotu kosztów, weryfikacji wniosków pod kątem złożonych oświadczeń w zakresie rodzaju środka komunikacji, w konsekwencji też wysokości zwrotu kosztów. Taki wniosek potwierdza par. 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28.09.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi, który normatywnie doprecyzował obowiązek udokumentowania złożonych oświadczeń, w formie biletów miesięcznych lub jednorazowych. W tym stanie rzeczy nie można podzielić poglądu Sądu, że zaskarżona decyzja naruszyła przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz przepis par. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na zarzucie naruszenia przepisu par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości i trybu przyznawania świadczenia umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego /Dz.U. nr 23 poz. 107 ze zm./, w związku z art. 48 ustawy z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ poprzez ich błędną wykładnię. To sformułowanie mogłoby sugerować, że wnoszący skargę kasacyjną jej podstawy upatrywał w naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyłącznie przepisów prawa materialnego. Tymczasem wskazany w podstawie skargi kasacyjnej par. 3 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20.02.1996 r. odnosi się do trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi, a więc jest elementem postępowania administracyjnego, w którym rozpatrywana jest sprawa zwrotu kosztów dojazdu, o jakich wyżej mowa. Tak więc podstawę skargi kasacyjnej w tej sprawie stanowi przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania. Art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ stanowi, że żołnierze zawodowi zamieszkujący za zgodą dowódcy jednostki w innej miejscowości i dojeżdżający do miejscowości, w której stale pełnią służbę, otrzymują zwrot kosztów dojazdu najdogodniejszym publicznym środkiem transportu, jeżeli organy wojskowe nie wykupiły uprawnień do bezpłatnych przejazdów tym środkiem. Ustęp 2 tego artykułu zawiera delegację dla Ministra Obrony Narodowej do wydania rozporządzenia określającego szczegółowo zasady oraz tryb zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi. Rozporządzeniem tym jest powołane wyżej rozporządzenie Ministra obrony Narodowej z dnia 20.02.1996 r. Według omawianego rozporządzenia żołnierzowi zawodowemu, spełniającemu warunki określone w art. 48 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przysługuje zwrot kosztów dojazdu najdogodniejszym publicznym środkiem transportu, w wysokości ceny miesięcznego biletu imiennego na ten środek. Zwrotu kosztów dojazdu dokonuje - zgodnie z postanowieniami par. 3 ust. 1 - dyrektor oddziału terenowego /Oddziału Rejonowego Garnizonu W./ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie pisemnego oświadczenia żołnierza zawodowego o dojeżdżaniu do miejscowości, w której pełni czynną służbę wojskową, potwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej. Wynika z tego, że aby żołnierz zawodowy mógł otrzymać zwrot kosztów dojazdu w wysokości określonej w par. 1 ust. 1 rozporządzenia musi złożyć pisemne oświadczenie o dojeżdżaniu do miejscowości, w której pełni służbę, potwierdzone przez dowódcę jednostki wojskowej. Potwierdzenie oświadczenia przez dowódcę jednostki wojskowej oznacza, że wyraził on uprzednio zgodę na zamieszkiwanie przez żołnierza zawodowego w innej niż miejsce pełnienia służby miejscowości oraz że żołnierz dojeżdża do miejsca pełnienia służby. Ustęp 2 par. 3 rozporządzenia daje dyrektorowi oddziału terenowego Wojskowej Agencji mieszkaniowej, który dokonuje zwrotu kosztów dojazdu, możliwość żądania od żołnierza zawodowego udokumentowania złożonego przezeń oświadczenia. Według Słownika Języka Polskiego pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka PWN 1981 "udokumentować" oznacza poprzeć coś dokumentami, dowodami, faktami, uzasadnić, stwierdzić coś na podstawie dokumentów lub ustalonych sprawdzonych faktów. Udokumentowanie oznacza zatem dowodzenie określonej okoliczności za pomocą dokumentu lub innego środka dowodowego odpowiedniego do okoliczności polegającej dowodzeniu. Jeżeli jak stanowią przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej żołnierzowi zawodowemu przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby publicznym środkiem transportu w wysokości ceny miesięcznego biletu imiennego na ten środek, to organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dokonujący zwrotu kosztów dojazdu mógł w świetle uregulowań ust. 2 par. 3 rozporządzenia żądać od żołnierza udokumentowania jakim konkretnie środkiem transportu dojeżdża ponieważ wiąże się w tym wysokość zwracanych kosztów dojazdu /w wysokości ceny biletu miesięcznego imiennego na ten środek transportu/. Takim dokumentem - choć nie jedynym - może być bilet uprawniający do przejazdu określonym środkiem transportu publicznego. To zaś oznacza, że pogląd wyrażony w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest błędny i sprzeczny z uregulowaniem ww. ust. 2 par. 3 rozporządzenia. Tym samym uznać należy, że skarga kasacyjna Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. ma usprawiedliwione podstawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd winien również ocenić jaki charakter ma zawarte w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia 27.12.2000 r. stwierdzenie "Po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalono, iż zainteresowanemu od dnia 1.09.2000 r. przysługuje zwrot kosztów dojazdu w wysokości odpowiadającej cenie 50% kolejowego biletu miesięcznego 21 zł za przejazd w klasie II pociągu osobowego przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której ww. zamieszkuje a miejscowością, w której pełni czynną służbę wojskową". Czy jest to rozstrzygnięcie zawarte w uzasadnieniu decyzji czy też informacja o dokonywaniu wypłaty świadczenia stronie w takiej formie.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.